Tema
La próxima cumbre de la OTAN, que tendrá lugar en Washington en julio de 2024, marcará el 75 aniversario de la Alianza.
Resumen
La cumbre de Washington girará en torno a cuatro grandes ejes: la afirmación del valor de la unidad transatlántica y sus logros tras 75 años de existencia; el refuerzo del compromiso con Ucrania; cómo lograr un reparto de la carga más equitativo entre aliados europeos y norteamericanos, tanto en lo que se refiere a Ucrania como al refuerzo de la disuasión y defensa del territorio aliado frente a la Federación Rusa; y el relevo entre el secretario general saliente, Jens Stoltenberg, y el exprimer ministro neerlandés Mark Rutte.
Análisis
1. Introducción al aniversario
Del 9 al 11 de julio de 2024, la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN) celebrará una cumbre de jefes de Estado y de Gobierno en Washington, que servirá asimismo para celebrar el 75 aniversario de la Alianza. La coincidencia con el aniversario del Tratado del Atlántico Norte, firmado precisamente en Washington en abril de 1949, imbuye a esta cumbre de un tono de celebración y de puesta en valor de la unidad y los logros de la Alianza. Reivindicar lo anterior y afirmar la continua importancia de la cohesión transatlántica servirá asimismo para contrarrestar cierto escepticismo entre las opiniones públicas estadounidense y europeas ante el enquistamiento del conflicto en Ucrania. En este sentido, y al igual que en las pasadas cumbres en Madrid (2022) y Vilna (2023), la necesidad de mostrar un compromiso político y militar con la defensa de Ucrania desempeñará un papel central también en la agenda de Washington. La OTAN sigue apostando por una victoria de Ucrania que implique revertir o, al menos, contener la invasión rusa, con lo que buscará reforzar sus compromisos de asistencia.
Otro elemento que dará un sabor propio a la cumbre de Washington es el hecho de que tendrá lugar a cuatro meses vista de las elecciones presidenciales en Estados Unidos (EEUU) y apenas tres días antes de la celebración de la Convención Nacional Republicana, donde presumiblemente se proclamará a Donald Trump como candidato a la Casa Blanca. Lo anterior acarrea un importante riesgo de politización de la cumbre de Washington y de los debates sobre el futuro de la Alianza más allá de la cumbre, sobre todo teniendo en cuenta las fuertes críticas vertidas por Trump contra la OTAN y los aliados europeos en el pasado, y sus críticas a la Administración Biden por su política hacia Ucrania. Concretamente, Trump insiste en la necesidad de que los aliados europeos tomen las riendas de su propia seguridad y en la de evitar un conflicto con Rusia.
Esto conecta con otro eje importante de la agenda, como es la necesidad de acordar un reparto de la carga más equitativo entre los aliados transatlánticos, tanto en relación con la ayuda a Ucrania, como en lo que respecta a la disuasión y la defensa del territorio aliado. Al priorizar esto, e insistir en la necesidad de visualizar un mayor esfuerzo europeo tanto a nivel de gasto en defensa como de apoyo a Ucrania, la Administración Biden espera no sólo avanzar hacia un equilibrio más adecuado de las contribuciones sino, también, neutralizar una de las principales críticas de Trump. Además, si bien el debate se focalizará principalmente en el ámbito europeo e intra-aliado, se espera que la Administración Biden abogue por un enfoque más amplio, que conciba los partenariados con la Unión Europea (UE) u otros socios de referencia como los países del Indo-Pacífico (Japón, Australia, Corea del Sur y Nueva Zelanda) como activos al servicio de la seguridad europea y global.
El cuarto componente principal de la agenda será el de la elección de un nuevo secretario general para la OTAN. El miércoles 26 de junio, el Consejo Atlántico proclamó oficialmente al exprimer ministro neerlandés Mark Rutte como sucesor de Jens Stoltenberg y próximo secretario general de la OTAN. El relevo se hará efectivo desde el 1 de octubre de 2024. De esta forma, la cumbre de Washington servirá como ocasión para despedir formalmente a Jens Stoltenberg, que cumplirá entonces 10 años al frente de la OTAN, y cuyo mandato, ampliado sucesivamente, ha coincidido con un proceso de revitalización de la Alianza tras la anexión rusa de Crimea en 2014 y, sobre todo, tras la invasión de Ucrania en febrero de 2022. En este sentido, el principal reto del nuevo secretario general será mantener la cohesión transatlántica en torno a Ucrania, y actuar como puente entre Europa y EEUU (una función más complicada ante un escenario de victoria de Trump).
En su cumbre de Vilna en junio de 2023, la OTAN identificó como sus dos principales objetivos estratégicos la defensa y disuasión frente a Rusia en Europa y el apoyo a Ucrania hasta que sea miembros de pleno derecho “cuando los aliados lo acuerden y se den las condiciones”. Los aliados respaldan unánimemente esos objetivos y, hasta ahora, se ha conseguido un equilibrio entre ambos, pero algunos países desearían ir más allá de los límites que se ha impuesto a la ayuda, mientras que otros tratan de evitar que la asistencia a Ucrania se convierta en una pendiente que lleve a una confrontación directa con Rusia. En cualquier caso, los aliados han apoyado a Ucrania con la generosidad que figura en la Figura 1. Ucrania ha pasado a ser el primer destinatario mundial de la ayuda estadounidense, por delante de cualquier otro aliado estratégico. Más de 175 billones de dólares desde marzo de 2022 a abril de 2024 repartidas entre la ayuda directa (107 billones de dólares) y la asociada indirectamente con ella, a las que hay que unir las autorizaciones a los aliados para la cesión de ayuda militar a Ucrania.
De la ayuda directa, unos 70 billones de dólares se han destinado a asistencia militar (75 hasta mayo de 2024[1]) y el resto en asistencia económica. Por su parte, y según los datos y metodología del Kiel Institute for World Economy, los países de la UE se han comprometido a proporcionar unos 144 billones de euros de ayuda de los que sólo se han asignado 77 billones y, de ellos, aproximadamente la mitad en ayuda militar según refleja la Figura 1. En líneas generales, y sin que la metodología contable disponible permita una comparación más precisa, la UE supera a EEUU en la asistencia económica desembolsada mientras que EEUU supera a la UE en la asistencia militar prestada. La UE ha enviado más sistemas de defensa antiaérea y piezas de artillería que EEUU, pero ha encontrado importantes dificultades para proporcionar munición.
Figura 1. Evolución comparada de las asignaciones reales de asistencia a Ucrania
El paso de una asistencia de urgencia y a corto plazo a otra sostenible a mayor plazo obliga a los aliados a planificar y coordinar el reparto de su asistencia para que las Fuerzas Armadas ucranianas puedan prepararse para disuadir y defenderse, por sí mismas, de Rusia. Se impone una mayor sostenibilidad en la asistencia y una mayor coordinación del esfuerzo aliado. Para lo primero, se está discutiendo en la OTAN la posibilidad de contraer en la próxima Cumbre de Washington un compromiso anual a largo plazo de 40 billones de dólares –una cantidad similar a la que registra la Figura 1– para respaldar el compromiso político con Ucrania. Para lo segundo, la OTAN acaba de aprobar en su reunión ministerial de junio de 2024 un plan para racionalizar los distintos programas de asistencia y adiestramiento, pasando de una multitud de acuerdos y marcos de coordinación bilaterales y “minilaterales”.[2] De esta forma se sustituiría el International Donor Coordination Center (IDCC), actualmente radicado en Wiesbaden, por una iniciativa de racionalización de adiestramiento y entrenamiento liderada por la OTAN (provisionalmente llamada NATO Security Assistance and Training for Ukraine – NSATU, por sus siglas en inglés), posiblemente dirigida por un representante especial para Ucrania. La NSATU coexistiría con una coordinación informal liderada por EEUU dentro del Ukraine Defence Contact Group, un grupo de coordinación informal liderado igualmente por el país norteamericano. La reorganización podrá mejorar la gestión de la asistencia pero, para que su eficacia se note sobre el campo de batalla, la coordinación debe acompañarse de una planificación que permita dotar a las Fuerzas Armadas ucranianas de la estrategia, la postura militar, el equipamiento, el adiestramiento y la base industrial que precisa para sostener su esfuerzo militar en el tiempo. Sin coordinación logística y estratégica, la asistencia aliada carecerá de efectos transformadores y se diluirá en una guerra de desgaste que favorece a Rusia.
La sostenibilidad en el tiempo de la asistencia militar a Ucrania presenta varios retos para los aliados. El primero tiene que ver con su capacidad para cumplir con sus compromisos y evitar el desfase entre lo comprometido y lo entregado. La UE necesita tiempo para que su base industrial pueda producir más cantidad y calidad de equipamiento militar tanto para ayudar a Ucrania como para reponer los materiales cedidos por los Estados miembros. Un tiempo que no podrá acelerarse sin una mayor integración de los procesos de planeamiento y adquisiciones dentro de la UE, lo que obliga a los países a reducir su margen de autonomía nacional y buscar economías de escala. Si lo hacen, EEUU podría reducir progresivamente su contribución aliada mientras los aliados europeos la incrementan, estabilizando el apoyo a las Fuerzas Armadas ucranianas. Pero si no lo hacen, la sostenibilidad de la ayuda, especialmente la militar, seguiría dependiendo de aquel país. El segundo reto tiene que ver con la fluidez estratégica y los escenarios de confrontación emergentes. Hasta ahora, la asistencia a Ucrania se ha mantenido como la prioridad crítica de los planeamientos de defensa aliados, pero la emergencia de nuevos escenarios de riesgo, como los señalados para la vecindad sur de la OTAN por el informe del grupo de expertos independientes para el secretario general Stoltenberg[3] o por el deterioro de los de Taiwán y Oriente Medio que afectaría a la capacidad estadounidense de asistencia múltiple y, en consecuencia, expondría a los aliados europeos a un mayor esfuerzo por defecto.[4] En este sentido, se prevé que los aliados adopten en Washington una visión estratégica que defina los objetivos y el nivel de ambición de la OTAN en el vecindario sur, que posiblemente incluya la creación de la figura de un representante especial para dicha región. Además de esto, la cumbre de Washington volverá a reafirmar el compromiso aliado de reforzar los lazos entre la OTAN y sus socios del Indo-Pacífico (Japón, Corea del Sur, Australia y Nueva Zelanda).
3. Reparto de carga y responsabilidades
Los debates en torno al reparto de la carga han acompañado a la Alianza Atlántica desde su creación, pero la necesidad de preservar la integridad territorial de Ucrania a corto plazo y el de sostener su capacidad de defensa frente a Rusia a largo plazo los han agudizado.[5] Rusia sostiene desde 2014 una guerra abierta en la que emplea todos los recursos híbridos de los que dispone contra los países occidentales. Las invasiones de espacios geográficos, los sabotajes, las amenazas del uso de la fuerza, los despliegues de tropas y armamento, los ciberataques o la desinformación, entre otros instrumentos, mantienen la confrontación dentro de la zona gris sin enfrentamiento militar directo, pero la confrontación no remite y existe el riesgo de que pueda desembocar en una escalada militar.
Los países aliados han tomado partido en la guerra que Ucrania mantiene con Rusia. Proporcionan asistencia económica, diplomática y militar a Ucrania y aplican sanciones económicas a Rusia, lo que aumenta la hostilidad rusa hacia Occidente, en general, y hacia la OTAN, en particular. En el plano militar, los aliados han reforzado su despliegue permanente avanzado en el flanco oriental, desde el mar Báltico al mar Negro, pasando de cuatro unidades multinacionales de tipo batallón en 2017 a ocho de tipo brigada en 2022. La OTAN ha aumentado su capacidad de despliegue rápido (NATO Response Force) para reforzar esas unidades, puesto en marcha nuevos planes regionales y adoptado un nuevo modelo de fuerzas que ha acumulado hasta 500.000 efectivos con un alto nivel operativo. Sin embargo, y a pesar de la seriedad de la situación militar, la percepción de la amenaza varía para cada aliado según su distancia a las fronteras con Rusia y mientras algunos países reestructuran sus estrategias y políticas de defensa para afrontar una guerra a mayor escala, o se adentran en una economía de guerra, otros se limita adoptar medidas puntuales confiando en que no llegue la escalada.
Los aliados han realizado un impresionante esfuerzo presupuestario en los últimos años que ha reducido tensiones a propósito del reparto de la carga. Los presupuestos de defensa aliados han aumentado en 640 billones de dólares desde 2014; el esfuerzo presupuestario ha crecido un 18% y en 2024, 23 de los 32 aliados alcanzarán el objetivo del gasto de defensa del 2% de su PIB.[6] No obstante, la prolongación de la guerra –se produzca o no la escalada– obligará a los aliados a reforzar su disuasión y su defensa con un elevado coste económico como no se había vuelto a ver desde el período de la Guerra Fría. Además del incremento mencionado de su ayuda anual a Ucrania, los aliados deberán progresar hacia los objetivos de gasto (2% del PIB) y equipamiento (20% de su gasto militar), a partir del estado actual que refleja la Figura 2. En este sentido, se espera también que los aliados adopten en Washington un Compromiso Industrial de Defensa, que incluirá un refuerzo de la producción militar y de la cooperación con la industria.
Figura 2. Gasto de defensa en porcentaje del PIB y de equipamiento en porcentaje del gasto en defensa
En el cuadrante superior derecho figuran los aliados que alcanzan ambos objetivos, mientras que en el inferior izquierdo están los más retrasados en su cumplimiento.[7] A lo anterior, y para preservar su ventaja tecnológica, los aliados deberán añadir inversiones en innovación y capacidades industriales, lo que ampliará el suelo de gasto colectivo. El incremento del gasto complica unas economías en proceso de recuperación económica, transformación tecnológica y cambio climático, pero, sobre todo, pondrá en aprietos a los países que parten de unos presupuestos de defensa más bajos, los que están más endeudados o los que tienen ya una alta exigencia fiscal o un elevado gasto social, porque será difícil que puedan destinar partidas presupuestarias ya comprometidas o encontrar nuevos ingresos.
El IFO Institute analiza las posiciones económicas de los miembros de la UE para encontrar nuevas formas de financiación y según datos como los recogidos en la Figura 3, algunos países van a tener más dificultades que otros a la hora de alcanzar y sostener los nuevos gastos de defensa.[8] Países como Bélgica, España e Italia, seguidos de Suecia y Francia, parten de una situación de gasto de defensa reducida y con dificultades para aumentar la deuda pública, los impuestos o reducir el gasto social. En esas condiciones, será necesario que los incrementos de gastos en defensa cuenten con suficiente apoyo y liderazgo político y social, para evitar que la fatiga del gasto impida incumplir los compromisos adquiridos.
Figura 3. Países con peores expectativas de incrementos presupuestarios de defensa
| Países con menor gasto de defensa en % del PIB | Países con mayor deuda pública en % del PIB | Países con mayor esfuerzo fiscal en % del presupuesto nacional | Países con mayor gasto social en % del presupuesto nacional |
