Tema
La suspensión temporal de las sanciones sobre Venezuela ha expuesto un sector petrolero cuyos problemas son de naturaleza estructural y ligados a la situación de crisis permanente que sufre el país desde hace una década.
Resumen
Ante el incumplimiento sistemático de los compromisos alcanzados en Barbados, la Administración Biden ha reinstaurado el régimen de sanciones sobre Venezuela, aunque con la posibilidad de mitigar significativamente su efecto a través de licencias individuales. El sector petrolero venezolano, debilitado por años de negligencia y corrupción, ha mostrado una recuperación limitada que expone la naturaleza estructural de sus problemas. La ventana de oportunidad para que Venezuela recupere su bonanza petrolera se va cerrando progresivamente conforme avanza la transición energética y la competencia entre productores favorece a aquellos con menores costes de producción, intensidad de carbono por barril y calidad institucional.
Análisis[1]
Temporalmente, los Acuerdos de Barbados pusieron fin al proceso de máxima presión internacional sobre la Venezuela de Nicolás Maduro. Como resultado de las negociaciones exitosas entre el gobierno y la oposición, representada por la Plataforma Unitaria, Estados Unidos (EEUU) decidió en octubre de 2023 levantar por seis meses la mayoría de las sanciones impuestas al sector petrolero venezolano. El fin de las restricciones permitió un tímido retorno de las empresas internacionales y generó expectativas de que el sector se recupere tras un colapso sin precedentes. Seis meses después, el proceso político iniciado en Barbados se ha agotado ante la intransigencia política del chavismo a permitir unas elecciones libres que permitan a los ciudadanos decidir su futuro político. Como consecuencia, la Administración Biden ha reinstaurado el régimen de sanciones, aunque con la posibilidad de mitigar significativamente su impacto a través de licencias individuales.
El breve periodo de distensión ha demostrado que, independientemente del devenir político de Venezuela, la recuperación de su sector petrolero será difícil. El colapso del sector precede a la estrategia de máxima presión internacional sobre el régimen de Maduro y encuentra sus causas en el déficit de gobernanza que acompaña al país desde al menos una década. Por ello, la suspensión temporal de las sanciones demostró ser un alivio insuficiente para el sector petrolero y la economía del país, destacando la profundidad y naturaleza estructural de sus problemas. La ventana de oportunidad de Venezuela comienza a cerrarse conforme avanza la transición energética y las necesarias inversiones para la extracción de petróleo extrapesado pierdan atractivo comercial debido sus elevados costes de extracción y relativa intensidad de carbono.
Este análisis presenta el contexto internacional que llevó a los Acuerdos de Barbados y al levantamiento de las sanciones por EEUU. Posteriormente, se describe la decepcionante respuesta del sector petrolero venezolano y termina exponiendo los retos de Venezuela para recuperar su tradicional posición como productor petrolero en el contexto de la transición energética, las características de la Faja del Orinoco y la incertidumbre en torno al futuro de la demanda global de petróleo. El documento concluye que, probablemente, Venezuela haya perdido su última oportunidad de recuperar el dinamismo de su sector extractivo y nunca recupere los niveles de producción e ingresos que precedieron al gobierno de Maduro.
1. El contexto internacional: de las sanciones de la Administración Trump a los Acuerdos de Barbados y la política constructiva de la Administración Biden
1.1. La máxima presión de la Administración Trump
Aunque las administraciones de George Bush y Barak Obama impusieron sanciones a personas y entidades venezolanas, fue la Administración Trump (2017-2021) la primera en imponer sanciones financieras sobre los sectores minero y petrolero. La presidencia de Donald Trump, con una política exterior más dura que la de su predecesor hacia los gobiernos de izquierdas en la región, coincidió en el tiempo con el recrudecimiento en Venezuela de las crisis institucional (creación de la Asamblea Nacional Constituyente – ANC), de seguridad (Operación Gaedón y repunte del crimen), económica (hiperinflación, desabastecimiento y colapso petrolero) y social (éxodo migratorio). El peso político de las comunidades cubana y venezolana, claves para la victoria de Trump en 2016 en Florida, dio lugar a una política y retórica agresivas contra el régimen de Maduro. Esta política se vería reforzada a partir de las elecciones legislativas de noviembre de 2018, cuando la mayoría obtenida por el Partido Demócrata en la Cámara de Representantes llevaría a la Administración Trump a una situación de bloqueo en muchos dosieres clave de su política interior.[2]
Las sanciones impuestas en 2017 prohibieron el acceso a los mercados financieros al gobierno venezolano y PDVSA, incluyendo las empresas mixtas (joint ventures) en las que participara con más de un 50%, reduciendo la presencia de empresas extranjeras de servicios petroleros ante las dificultades de PDVSA para afrontar los pagos. El golpe de gracia sobre el sector llegó el 28 de enero de 2019 cuando la Administración Trump endureció las sanciones al congelar todos los bienes de PDVSA en EEUU y prohibió a los ciudadanos estadounidenses realizar transacciones con la compañía, sus filiales y el Banco Central de Venezuela. Además, el Tesoro prohibió y persiguió activamente a individuos, empresas de trading y navieras que hicieran negocios con empresas petroleras venezolanas. Las sanciones secundarias más relevantes llegaron en febrero de 2020 cuando EEUU sancionó a Rosneft Trading, filial de la petrolera rusa, obligando a su salida de Venezuela un mes después. Rosneft Trading se consideraba una pieza clave en la comercialización de crudo venezolano y la evasión de sanciones, vendiendo internacionalmente más de 200.000 barriles diarios al mercado chino e indio.[3] Las sanciones a Rosneft incentivaron el desarrollo de mecanismos más opacos para la venta de crudo venezolano en el exterior, ganando protagonismo las refinerías independientes chinas, también conocidas como teapots[4].
Figura 1. Principales sanciones de EEUU al sector minero y petrolero de Venezuela
| Fecha | Orden Ejecutiva | Objetivo | Motivo |
|---|---|---|---|
| Agosto 2017 | 13808 | Prohíbe las transacciones de personas o empresas localizadas en Estados Unidos con PDVSA, deuda nueva, la compra de bonos y el pago de utilidades o dividendos al gobierno de Venezuela | Establecimiento de una AC considerada ilegítima |
| Marzo 2018 | 13827 | Prohíbe las transacciones con la moneda digital petro | Creación del petro como moneda digital |
| Mayo 2018 | 13835 | Prohíbe las transacciones y la financiación relacionadas con la compra de cualquier tipo de deuda debida al gobierno de Venezuela | Celebración de las elecciones presidenciales de Venezuela de 2018 consideradas injustas |
| Noviembre 2018 | 13850 | Bloquea las transacciones relacionadas con el sector del oro de la economía venezolana | La crisis persiste y la Administración Trump continúa con su estrategia de presión |
| Enero 2019 | 13857 | Prohíbe cualquier transacción con el gobierno de Venezuela y cualquier subdivisión política, el Banco Central de Venezuela y PDVSA | Nombramiento de Juan Guaidó; Nicolás Maduro rompe relaciones diplomáticas y políticas con EEUU |
| Agosto 2019 | 13884 | Bloqueo de todas las propiedades e intereses del gobierno de Venezuela en EEUU | Continuación de la crisis presidencial |
| Febrero 2020 | Enmienda 13850 | Sanciones sobre Rosneft Trading | Importancia de Rosneft Trading en la estructura de evasión de sanciones de PDVSA |
Las sanciones de la Administración Trump alteraron profundamente el funcionamiento y gobernanza del sector petrolero venezolano, sirviendo de acelerador, que no causa, de la profunda crisis que atravesaba desde, al menos, 2014.[5] Las principales dinámicas derivadas de las sanciones pueden resumirse en:
- Incremento de la corrupción y falta de transparencia: como respuesta a las sanciones de EEUU, la ANC[6], aprobó en octubre de 2020 la Ley Antibloqueo. La ley, promulgada por la ANC y de rango supra-legal, eliminó cualquier mecanismo de transparencia, control o rendición de cuentas en las leyes orgánicas permitiendo al ejecutivo firmar contratos en secreto como forma de evadir las sanciones.
- La pérdida del mercado estadounidense impulsó el comercio de petróleo en el mercado negro: aunque la Orden Ejecutiva 13857 de enero de 2019 no prohibió las exportaciones de crudo venezolano a EEUU, exigió que los pagos a PDVSA se depositaran en una cuenta bancaria inaccesible a la empresa y al gobierno, eliminando de forma práctica el comercio bilateral. Esta situación obligó la venta de petróleo venezolano a compañías dispuestas a asumir los riesgos de las sanciones en el mercado negro. Desde 2019, el petróleo venezolano ha pasado por múltiples intermediarios malayos, emiratíes, rusos e iranies, muchos de ellos objetivos de sanciones secundarias de EEUU.
- La salida de las empresas internacionales occidentales de Venezuela: aunque el éxodo de empresas internacionales comenzó con la migración de los convenios operativos y asociaciones estratégicas a empresas mixtas en 2005 y el posterior endurecimiento de las condiciones comerciales, las sanciones de la Administración Trump generaron una nueva ola de desinversión de las joint ventures formadas una década antes con PDVSA. Los casos más sonados fueron los de TotalEnergies y Equinor, que abandonaron en 2021 sus operaciones en Petrocedeño, una de las inversiones más grandes de la historia de América Latina. Las empresas occidentales que mantuvieron sus actividades lo hicieron de acuerdo con las sanciones de EEUU, manteniendo una presencia e inversión mínima.
- Una mayor influencia de Irán y Rusia: con la salida de empresas internacionales y las sanciones estadounidenses de 2019 sobre PDVSA, el gobierno venezolano se vio obligado a recurrir a sus aliados rusos e iraníes para sus exportaciones de crudo y mantenimiento de las operaciones petroleras. Según Ecoanalítica, antes de la guerra en Ucrania, cerca del 60% de las exportaciones venezolanas pasaban por el sistema financiero ruso, que se encargaba posteriormente de entregar dólares en efectivo a PDVSA. En el caso de Irán, el apoyo técnico de los ingenieros y el suministro de diluyentes y repuestos ha sido clave para mantener las operaciones petroleras en los últimos años. Paradójicamente, las sanciones de EEUU beneficiaron indirectamente a Cuba. PDVSA, ante las dificultades para encontrar un mercado para su crudo, incrementó desde 2019 sus envíos a la isla a través de su filial para el transporte marítimo PDV Marina.
1.2. La Administración Biden: una actitud concesional pero condicionada
Desde la invasión rusa de Ucrania, la Administración Biden mostró un perfil más dialogante y propenso a los incentivos que contrastaba con la política de Trump. En clave interna, la presión migratoria venezolana en la frontera sur y la consolidación de Florida, donde reside la mayoría del lobby cubanoamericano, como baluarte republicano, en oposición a su consideración tradicional de swing state, habría favorecido una política más “blanda” con el chavismo. En clave internacional, la escasa efectividad de las sanciones para presionar al régimen de Maduro y la llegada de nuevos gobiernos de izquierda en América Latina, como Colombia y Brasil, serían otro motivo para reconsiderar la política de presión geoeconómica. Finalmente, y de cara a las elecciones presidenciales de 2024, el incremento de los precios internos de la gasolina habría servido como un incentivo adicional para suspender las sanciones y reanudar las importaciones de crudo venezolano en la segunda mitad del mandato de Biden.[7]
La primera señal de un cambio de postura llegó en mayo de 2022 con la autorización a ENI y Repsol de reanudar con PDVSA las operaciones suspendidas desde 2020 de canje de crudo por la deuda contraída por la producción de gas natural en Venezuela, considerado una actividad esencial y de carácter humanitario. Un mes después, el Tesoro norteamericano emitía la Licencia General 41 (GL41) autorizando a Chevron a reanudar operaciones de extracción de petróleo, importación de diluyentes, reparación de infraestructura y exportación de crudo exclusivamente a EEUU. El nexo entre negociaciones y cooperación en política migratoria llegó el 5 de octubre de 2023, cuando Washington anunció que reanudaría los vuelos de deportación directa a Caracas tras un acuerdo con el gobierno de Maduro, que incluyó la suspensión de las sanciones sobre Conviasa, aerolínea de bandera venezolana encargada de los vuelos de repatriación.
Figura 2. Principales licencias generales de EEUU sobre el sector minero y petrolero de Venezuela durante la Administración Biden
Los Acuerdos de Barbados, firmados el 17 de octubre de 2023, representan el mayor hito en este proceso de distensión, tanto a nivel de la política venezolana como en las relaciones del chavismo con EEUU. En Barbados, el gobierno de Maduro y la Plataforma Unitaria establecieron una hoja de ruta para un proceso electoral con garantías democráticas, libre participación y observadores internacionales. Como muestra de la existencia de intereses nacionales compartidos, un segundo acuerdo comprometía a ambas partes a respaldar la posición de Venezuela en su conflicto territorial con Guyana y a la protección de los activos venezolanos en el extranjero, en clara referencia a los activos de CITGO en EEUU.
EEUU, pese a no estar representado en las negociaciones ni participar oficialmente en la mediación, fue una parte importante de la diplomacia que rodeó el proceso. Al día siguiente de la firma en Barbados, EEUU emitió la Licencia General 44 (GL44), levantando durante seis meses todas las sanciones sobre el sector petrolero. La medida, que también desbloquea la financiación de PDVSA y las restricciones sobre la venta de oro, estuvo desde un primer momento condicionada al cumplimiento de la hoja de ruta electoral acordada con la Plataforma Unitaria y la puesta en libertad de presos políticos de nacionalidad estadounidense. A finales de noviembre, el gobierno de Maduro anunció que los candidatos inhabilitados podrían apelar ante el Tribunal Supremo, incluyendo la candidata de la oposición María Corina Machado, y en diciembre liberó a una veintena de presos políticos. EEUU hizo lo propio con Alex Saab, figura clave de las operaciones internacionales de Venezuela para evadir las sanciones, preso en Miami desde 2021.
