Tema
Nunca la defensa europea ha tenido a su favor tantos motivos para hacerse en común: guerras en territorio europeo y en sus inmediaciones, riesgo de escalada, confrontación geopolítica y cambio de presidencia en EEUU. La nueva legislatura europea puede optar por aprovechar el momento y dar grandes pasos hacia la defensa común o seguir como siempre, dando pequeños pasos.
Resumen
Europa está en guerra, una larga y costosa guerra de desgaste. Rusia lleva la iniciativa en Ucrania, ha adoptado una economía de guerra y cuenta con la ayuda de “facilitadores decisivos” como China y Corea del Norte para sostener una guerra convencional a largo plazo. Además, lleva a cabo todo tipo de acciones híbridas contra la UE, sus Estados miembros y sus aliados en la OTAN, incluidas la coacción, los sabotajes, la subversión, la desinformación, la inmigración y los ciberataques.[1] En respuesta, la UE y sus Estados miembros proporcionan asistencia económica y militar a Ucrania y se preparan para lo que pueda venir: incrementan sus presupuestos de defensa, reclutan a nuevos soldados y aumentan su producción de equipos y municiones, pero lo siguen haciendo bajo el liderazgo estadounidense y la coordinación de la OTAN, una subordinación que podría deteriorarse si se produce un cambio de Administración en la Casa Blanca o se acentúan los conflictos en Taiwán o Israel. La valoración de lo que hay que hacer con la defensa europea varía según se contabilicen los pasos que se están dando (el vaso medio lleno) o se haga hincapié en lo que se necesita (el vaso medio vacío). Pero si no se aprovecha este escenario de necesidad para desbloquear los obstáculos hacia una defensa común, habrá que pensar que la defensa europea seguirá como siempre: con pequeños avances y ningún gran salto.
Análisis[2]
En su Tratado de Ámsterdam de 1997, la UE acordó definir una política común de defensa que pudiera llegar a una defensa común si así lo decidía el Consejo Europeo (art. 42.2 TUE). Desde entonces, los socios europeos han adoptado decisiones de defensa en común, pero sin poner en común su defensa. Los europeos han tenido más divergencias que prisa en asumir su propia defensa, incluso cuando esta se limitaba a misiones de gestión de crisis de baja intensidad, se podían recortar los presupuestos de defensa y a la UE le bastaba ser una potencia normativa. Ahora que la amenaza militar ha vuelto a Europa, que se necesitan más fuerzas y mayores presupuestos, y que las potencias son más geopolíticas que nunca, los Estados europeos se enfrentan al dilema de aprovechar la situación para preparar su defensa individualmente o para dar pasos más decididos hacia la defensa común.
Europa está en guerra y una victoria rusa en Ucrania tendría efectos extremadamente graves para el futuro de la UE, que serían aún mayores de no poder contar con los aliados norteamericanos.[3] El dilema que la situación estratégica presenta a las fuerzas armadas aliadas y europeas no es sólo el de prepararse para una guerra, sino el de ser capaces de combatir –y por tanto disuadir– durante el tiempo que sea necesario. Para ello, y además de desplegar fuerzas y elevar su nivel de alistamiento como hasta ahora, los países occidentales deben afrontar cambios estructurales en su postura militar, su capacidad industrial de defensa y su resiliencia mientras dure la amenaza militar rusa. Deben, por un lado, transformar sus políticas de defensa para aumentar su autonomía estratégica nacional y, por otro, buscar sinergias y economías de escala con sus aliados para que la OTAN o la UE aumenten su capacidad de disuasión y defensa frente a Rusia. Si hacen lo primero, se estarán preparando en mayor o menor medida para la guerra individualmente, pero si hacen lo segundo estarán preparando su defensa colectiva.
Europa debería bastarse para disuadir a Rusia de una escalada convencional: dispone de más fuerzas en activo, mayor PIB, mayor presupuesto de defensa y mayor cuota de la exportación mundial de armamento. Sin embargo, carece de la suficiente autonomía estratégica para hacerlo y sigue dependiendo de sus aliados de la OTAN para su defensa, principalmente de EEUU. La autonomía estratégica de la defensa cuenta con tres componentes: el político, el operativo y el industrial, y para que la UE tenga la autonomía de un actor estratégico global, su defensa común debería disponer de las tres y en abundancia. Como se explica a continuación, la UE ha progresado más hacia su autonomía industrial que hacia su autonomía operativa y política. La situación de guerra y la necesidad de prepararse para ella abre una ventana de oportunidad para la defensa europea y se deberían desbloquear los obstáculos que han impedido su progreso para evitar que la defensa europea siga dependiendo de otros, aunque sean aliados y fiables.
1. La componente industrial de la defensa europea
La guerra de Ucrania ha evidenciado las limitaciones de las políticas industriales de los países europeos.[4] Estos han reducido de forma descoordinada su capacidad industrial, eludido los proyectos cooperativos europeos, invertido poco en investigación, recurrido a proveedores no europeos y primado las capacidades nacionales sobre las colectivas, por lo que son ellos los responsables de la fragmentación del sector industrial y de la incapacidad de sus industrias nacionales para proporcionar ayuda a Ucrania, reponer los inventarios y escalar la producción para atender las necesidades europeas de disuasión y defensa. Su retraso en cumplir los objetivos de gasto acordados ha restado a la base tecnológica e industrial de la defensa europea (EDTIB en sus siglas inglesas), aproximadamente 1.770 billones de euros del objetivo del 2% del PIB y 425 billones del 20% en inversiones, casi el 80% de sus compras se realizan fuera de la UE y nuevos suministradores foráneos entran en el mercado europeo. A este deterioro de la EDTIB que señala la Comisión Europea en su último informe hay que añadir el alargamiento de los plazos de entrega, la inseguridad de las cadenas de suministro y la falta de interoperabilidad entre equipos.[5]
La Comisión Europea ha dado los pequeños pasos que le han permitido los Estados miembros dentro de sus competencias industriales del Mercado Único para dinamizar, financiar y racionalizar la EDTIB.[6] Ha creado estructuras de gestión (DG DEFIS), fondos comunitarios (MFF) e incentivos para la cooperación industrial (EDF, Horizonte Europa), y tras las lecciones de Ucrania aprendidas, ha puesto en marcha algunos instrumentos nuevos para compras conjuntas (EDIRPA) y para la producción de munición (ASAP), junto a otras más transformadoras que podrían aumentar la autonomía industrial de la defensa europea, como la Estrategia de Defensa Industrial Europea (EDIS) y el Programa Industrial de la Defensa Europea (EDIP). Estas son propuestas para facilitar compras conjuntas, establecer reservas, desarrollar programas de interés o acelerar la transformación de las cadenas de suministro, entre otras, que no comparten todos los países industriales.[7]
Sin embargo, la Comisión carece de capacidad para imponer sus prioridades y programas a los Estados miembros que anteponen sus planes nacionales a los que se desarrollan colectivamente en el plan de desarrollo de capacidades (Capabilities Development Plan, CDP), la revisión anual coordinada (Coordinated Annual Review on Defence, CARD) o los compromisos ‘vinculantes’ de la cooperación estructurada permanente (Permanent Structured Cooperation, PESCO). Por tanto, hay pocas garantías de que se puedan alcanzar los objetivos de la nueva Comisión para la próxima Legislatura europea: incrementar el Fondo Europeo de Defensa, crear un Mercado Único de la Defensa, o desarrollar sistemas comunes de defensa aérea o ciberdefensa,[8] salvo que los Estados miembros acepten compromisos vinculantes o que la Comisión pueda ofrecer fuertes incentivos económicos.
En lugar de avanzar con pasos cortos, la defensa europea podría avanzar con pasos más alargados como los que han propuesto recientemente Enrico Letta y Mario Draghi para dotar a la UE de mayor cohesión, resiliencia e influencia global, tanto avanzando en la integración política como en la eficacia de su gobierno. Para financiar el salto hacia la integración en defensa que propone Enrico Letta, se precisa habilitar nuevos instrumentos de financiación, en cantidad y calidad, tales como disponer de un instrumento único para cubrir todo el ciclo de vida de los equipos, líneas de crédito en condiciones similares a las que se establecieron en el Mecanismo Europeo de Estabilidad durante la pandemia o trascender los límites del uso dual del Banco Europeo de Inversiones para invertir en defensa.[9] En política industrial se necesita, también, el cambio radical que demanda Mario Draghi: incrementar las compras conjuntas, la interoperabilidad de los equipos y coordinar las inversiones para reducir dependencias y aumentar economías de escala.[10]
Es difícil que los países europeos puedan atender todos sus compromisos y necesidades de defensa sin adoptar economías de guerra.[11] No se trata sólo de incrementar los presupuestos necesarios para atender los nuevos compromisos sino, además, de adaptar las capacidades de producción a la exigencia de conflictos de alta intensidad y larga duración.[12] Aumentar el alistamiento de las unidades, reponer stocks, prestar ayuda, reclutar personal y reforzar la autonomía estratégica necesitan modelos de planificación y sostenibilidad para tiempos de guerra. Según la presidenta de la Comisión, se precisarán 500 billones de euros adicionales durante los próximos 10 años, unos fondos que no podrán venir de contribuciones adicionales de los países ni de la emisión de eurobonos porque los países frugales como Alemania o los Países Bajos, entre otros, se oponen.[13] Tampoco parece fácil reunir los 100 billones de euros solicitados por el antiguo comisario Bretton, pero está claro que los fondos comunitarios actuales –1.800 millones de euros para la defensa en 2025– o los intereses de los bienes rusos congelados no están a la altura de la ambición de autonomía declarada.
El incremento generalizado de los presupuestos hasta el 2% –se cumpla cuando se cumpla porque no siempre los presupuestos reales coinciden con los anunciados–,[14] sirve para mejorar la deteriorada base de partida de 2014, pero no para hacer frente a la situación de los próximos años. La sostenibilidad del esfuerzo depende de las previsiones económicas de los aliados europeos, y algunos, como Bélgica, España o Italia, seguidos de Suecia o Francia, parten de una situación de gasto de defensa reducido y con dificultades para aumentar la deuda pública, aumentar los impuestos o reducir el gasto social.[15] La mayoría de las grandes potencias militares, como Francia, Italia, Polonia o Bélgica, excederán el objetivo del déficit del 3% en 2024 y otras como Alemania, Francia, Italia, España o Bélgica tuvieron un porcentaje de deuda sobre el PIB superior al 60%, lo que complica su esfuerzo presupuestario.[16] Ayudas económicas a las compañías privadas, similares a las establecidas por EEUU en la Defence Production Act y la planificación a largo plazo podrían mejorar la sostenibilidad pero incluso países que, como Francia, cuentan con modelos de financiación a largo plazo, y que han aumentado los presupuestos anuales (de 47 billones de euros en 2024 a 67 billones en 2030) han tenido que postergar el cumplimiento de los objetivos a largo plazo (de 2030 a 2035) para acomodar los objetivos a corto.
Los Estados miembros pueden prepararse para la futura defensa europea de forma individual, como hacen en su mayoría, o colectivamente como reclaman la Comisión Europea y la Agencia de Defensa Europea, y aunque se reconoce que cada vez es más difícil y caro que cada país desarrolle individualmente sistemas de armas, los países europeos siguen eludiendo desarrollar colectivamente los sistemas que precisan.[17] Es lógico que a corto plazo se hayan incrementado las compras fuera de la Unión a los países que podían satisfacer la urgencia de las demandas, pero si no se integran las bases industriales y tecnológicas de la defensa europea será difícil alcanzar una autonomía industrial adecuada en el futuro. La necesaria transición hacia una economía de guerra debido a la guerra en Ucrania podría revertir esa tendencia y facilitar la cooperación europea, tal y como sostiene la Estrategia Industrial de Defensa de la UE. Pero también podría acelerar la centrifugación del mercado europeo de la defensa y empujar a los Estados miembros hacia foros de cooperación más dinámicos como el de la OTAN.[18]
2. Las capacidades operativas
Adaptar la estructura y el alistamiento de las fuerzas a una guerra de mayor intensidad y duración es el segundo reto para las políticas de defensa europeas de los próximos años. Tras reducir sus efectivos, equipos, mantenimiento y maniobras a gran escala durante varias décadas, los aliados tendrán ahora que elevar considerablemente su nivel de alistamiento para disuadir o combatir a fuerzas como las que Rusia alista en el frente de Ucrania.[19] Este objetivo no entraba entre los señalados por la Brújula Estratégica de 2020 para la seguridad y la defensa de la UE, y aunque se han registrado avances en la capacidad de despliegue rápido, en la movilidad militar o en los ejercicios como señala el alto representante en su informe anual,[20] la UE no dispone de capacidades de defensa y disuasión adecuadas a la situación estratégica actual. La generación de fuerzas siempre ha sido un problema en la gestión europea de crisis y, para preparar su defensa territorial, la UE necesita disponer de más fuerzas, mejor alistadas y mayores reservas.[21] Ampliar y mantener estructuras de fuerzas más numerosas choca con la realidad demográfica, social y laboral de la UE. Suprimido el servicio militar obligatorio en gran parte de los países europeos, resulta difícil su reimplantación y se ven obligados a mejorar las condiciones laborales y económicas del reclutamiento para competir en el mercado de trabajo. Mayores salarios y mejores expectativas profesionales pueden aliviar la escasez de personal y facilitar la movilización, pero también van a consumir una gran parte de los nuevos presupuestos de defensa.[22]
A diferencia del componente industrial, el componente operativo no ha progresado como se esperaba. La PESCO, hibernada desde el Tratado de Lisboa y relanzada en 2017 con el objetivo de generar fuerzas europeas para las misiones más exigentes (art. 46.2 TEU), ha progresado más por el lado industrial que por el lado operativo.[23] Tras renunciar a contar con una fuerza expedicionaria de 60.000 soldados, la UE apenas cuenta con un par de grupos de combate operativos que se desea remodelar para disponer de una Capacidad de Despliegue Rápido de nivel brigada. Tampoco dispone de capacidades estratégicas de inteligencia, mando y control, defensas aéreas y de ataque en profundidad, entre otras, que dependen de EEUU. La vuelta a la defensa territorial y de las operaciones de alta intensidad han incrementado los niveles de disponibilidad y capacidad operativa (alistamiento) exigibles a las unidades que se despliegan en la frontera oriental y a las que les apoyan para que puedan asumir misiones de combate a gran escala.[24]. Con una postura militar de bajo perfil, limitada su proyección a las proximidades geográficas de la UE y a la parte de menor intensidad del espectro de operaciones militares, la UE tendrá dificultades para proporcionar seguridad a terceros y no podrá asumir operativamente la defensa de Europa ni la protección de sus ciudadanos, por lo que continuará dependiendo operativamente de sus aliados norteamericanos.
La OTAN sí que se ha encargado de la protección de Europa con planes regionales desde el mar Báltico al mar Negro, dentro de su concepto de disuasión y defensa para el área euroatlántica (DDA en sus siglas inglesas). Ha desplegado ocho brigadas multinacionales para disponer de hasta 300.000 tropas en 30 días a las que reforzarían otras 500.000 en caso de necesidad, con lo que dispondrá a medio plazo de un nuevo modelo de fuerzas reforzado con medios marítimos y aéreos. La práctica totalidad de los primeros serán europeos y se asignarán a un sector y a una unidad multinacional concreta mediante rotación. La UE no ha sido capaz de emular el ritmo de generación de unidades multinacionales que la OTAN ha puesto en marcha ni de integrar las unidades bilaterales o subregionales que han desarrollado países europeos en sus espacios de interés estratégico dentro de un marco de defensa común.[25] Sin embargo, la defensa europea podría aprovechar el esfuerzo de alistamiento que se lleva a cabo dentro de la OTAN para encua
