Partendo dalla constatazione della cruciale rilevanza, per il processo di digitalizzazione, della disponibilità di reti e tecnologie performanti in grado di accompagnare la trasformazione digitale di individui, imprese e pubbliche amministrazioni, nella logica di fotografare lo stato dell’arte e tracciare le possibili evoluzioni future, il 21 febbraio scorso la Commissione europea ha pubblicato il White Paper “How to master Europe’s digital infrastructure needs?” sottoposto a consultazione pubblica fino al 30 giugno.
Si tratta di un’analisi che ha sollevato ampio dibattito e sul quale lo scorso 6 dicembre il Consiglio europeo ha adottato le proprie conclusioni che, se da un lato esprimono apprezzamento per gli obiettivi perseguiti dalla Commissione, dall’altro offrono spunti critici importanti individuando linee guida che sollecitano supplementi di indagine in merito al contributo e alle attività svolte dai vari attori dell’ecosistema digitale e richiamano alla necessità di garantire la tutela delle dinamiche concorrenziali e dei diritti degli utenti finali.
LA FOTOGRAFIA DELLA COMMISSIONE EUROPEA
Il Libro bianco, in particolare, si presenta come documento ampio che ha affrontato tematiche strategiche connesse alla convergenza tecnologica tra telecomunicazioni e cloud, al ruolo critico delle infrastrutture digitali nonché alle sfide presenti e future anche relative alla cybersecurity e declinato 12 scenari suddivisi in tre pilastri (creazione di un “Hub di connettività NextGen: Network 3C”, completamento del Mercato Unico Digitale e creazione di infrastrutture digitali sicure e resilienti per l’Europa).
Il tema della connettività è protagonista assoluto dell’analisi, che ha rivelato l’attuale incapacità delle infrastrutture di connettività europee di fronteggiare le sfide presenti e future poste da una società e un’economia fondata sui dati sia lato offerta che lato domanda, esplorato le ragioni di mercato e le specifiche contingenze europee alla base della ridotta capacità delle imprese europee di TLC di crescere ed investire, descritto l’importanza crescente assunta dal satellitare e dedicato ampio spazio di analisi alle tendenze tecnologiche in atto. Il Libro bianco, infatti, ha sottolineato l’emersione di nuovi modelli di business e di mercati completamente nuovi grazie agli sviluppi tecnologici dell’App Economy, dell’IoT, della Data Analytics, dell’AI o di nuove forme di distribuzione dei contenuti come lo streaming video di alta qualità che richiedono, evidentemente, un aumento delle prestazioni di elaborazione, archiviazione e trasmissione dei dati.
Partendo dalle evidenze emerse nell’ambito della consultazione pubblica svoltasi nel 2023, ampia attenzione è stata dedicata all’attuale situazione finanziaria del settore e all’impatto che essa esercita sulla capacità dell’UE di mettere in campo gli investimenti necessari per la trasformazione della connettività, indispensabile per beneficiare delle evoluzioni tecnologiche. Nello specifico, è stata descritta la contrazione dei ricavi del settore ormai in atto da diversi anni, la cui gravità è accresciuta dal confronto con altre aree geografiche, alla quale si accompagna una crescita dell’indebitamento in un contesto generale che vede l’accesso ai finanziamenti più difficile e costoso e gli investimenti privati piuttosto limitati anche in considerazione della ridotta marginalità attesa.
All’arretratezza europea in termini di copertura si aggiungono, nella visione della Commissione, ostacoli connessi all’assenza di un mercato unico per reti e servizi di comunicazione elettronica. Ed infatti è stata descritta la sussistenza di 27 mercati nazionali con diverse dinamiche di offerta e domanda, differenti livelli di copertura di reti VHCN, diverse procedure e tempistiche di assegnazione dei diritti d’uso dello spettro e in generale diversi approcci regolamentari che pongono obblighi diversi (anche in materia di sicurezza ad esempio) che riducono le economie di scala aggravando ulteriormente la tendenza alla contrazione dei ricavi. Dal punto di vista degli assetti dei vari mercati nazionali, il documento ha enfatizzato la presenza di oltre 100 operatori di rete fissa e 50 mobili di cui soltanto un numero esiguo presente in diversi mercati nazionali. Nel segmento mobile, in particolare, 16 Stati membri hanno 3 operatori, 9 ne hanno 4 e 2 ne hanno 5. Sussistono, inoltre, grandi differenze nei prezzi (sia nel fisso che nel mobile) praticati sia tra gli Stati membri che rispetto agli USA. Rispetto alla gestione dello spettro, in particolare, sebbene l’UE abbia tracciato le condizioni tecniche di utilizzo dello spettro e gli Stati membri si siano invece concentrati sul rilascio delle autorizzazioni e la gestione delle stesse e disallineamenti nell’impiego di tecnologie wireless e nuovi servizi, così come dinamiche interferenziali, possano avere ripercussioni a livello europeo (ostacolando anche lo sviluppo del 5G) sollecitando una gestione più coordinata dello spettro per massimizzarne il valore economico e sociale.
In questo contesto in rapidissima evoluzione, la Commissione ha rilevato un fenomeno di convergenza degli ecosistemi delle comunicazioni elettroniche e dell’IT in generale e, in particolare, la tendenza delle reti digitali a convergere con le capacità di cloud computing e di edge computing da cui discenderebbe l’esigenza di superare la tradizionale distinzione tra operatori di TLC e fornitori di servizi ivi compresi i cloud providers e ripensare l’attuale quadro normativo prevedendo diritti e obblighi equivalenti per tutti gli attori e gli utenti finali delle reti digitali ed estendendo ai fornitori cloud, il quadro normativo e regolamentare applicato alle telco (primo tra tutti il Codice europeo delle comunicazioni elettroniche).
Partendo poi dall’osservazione della persistenza di un quadro regolamentare ancora fortemente diversificato a livello di Stati membri, la Commissione ha affermato la necessità di supportare lo sviluppo dei servizi della società dell’informazione anche attraverso una semplificazione fondata, tra l’altro, sull’affermazione del principio del paese d’origine per cui i singoli fornitori dovrebbero essere esonerati dal dover essere compliant con le singole discipline dei singoli Stati membri nonché sulla previsione di regole uniformi che considerino la convergenza tra i tradizionali fornitori di reti e servizi da un lato e di servizi cloud dall’altro. In questo scenario, gli operatori vedrebbero ridurre gli oneri e i costi della compliance, accedere ad importanti economie di scala ed accrescere così la propria solidità finanziaria attraendo conseguentemente gli investimenti privati. Dal punto di vista della legislazione applicabile e dell’individuazione dell’Autorità competente a regolare l’accesso alle reti e ai servizi offerti ai clienti finali, il paper suggerisce l’individuazione secondo la logica della vicinanza all’utente finale.
Un tema particolarmente rilevante, in considerazione degli obiettivi di connettività fissati dal Digital Decade al 2030, è quello del copper switch-off, rispetto al quale il white paper ha sottolineato come la migrazione dalle reti in rame tradizionali alle nuove reti in fibra sia un processo chiave per facilitare la transizione verso il nuovo ecosistema di connettività e contribuisca agli obiettivi green dell’UE promuovendo, al contempo, l’adozione dei nuovi servizi e contribuendo così ad aumentare il rendimento degli investimenti in fibra e a sostenere il raggiungimento dell’obiettivo del Decennio Digitale. Lo stesso documento ha evidenziato la necessità di mettere in campo attività di pianificazione e monitoraggio che siano in grado di tutelare le dinamiche concorrenziali e le esigenze degli utenti finali, in particolare dei gruppi vulnerabili e degli utenti finali con disabilità.
In tale logica il libro bianco ha evidenziato come la definizione di una data per il raggiungimento dello switch-off del rame potrebbe garantire la certezza della pianificazione in tutta l’Unione e l’opportunità per gli utenti finali di beneficiare di connessioni in fibra in tempistiche analoghe proponendo lo switch-off del rame per l’80% degli abbonati nell’UE entro il 2028 e per il restante 20% entro il 2030.
LE EVIDENZE DELLA CONSULTAZIONE E IL POSIZIONAMENTO DEL BEREC SUL WHITE PAPER
Il 30 giugno scorso si è chiusa la procedura di consultazione che ha visto la partecipazione di molti soggetti tra cui il BEREC. Quest’ultimo, in particolare, ha criticato la descrizione dello stato dei mercati delle comunicazioni elettroniche dell’UE offerta dal Libro bianco difendendo l’adeguatezza del quadro normativo europeo per le comunicazioni elettroniche nel promuovere un ambiente ed una connettività effettivamente competitivi e nel favorire il raggiungimento degli obiettivi del Decennio Digitale. Lo stesso BEREC ha rilevato la disponibilità, per i cittadini europei, di servizi di alta qualità a prezzi accessibili, l’ampio ricorso ad accordi di accesso all’ingrosso e a partenariati tra gli operatori fondati sempre più su negoziati commerciali in un quadro regolamentato ed ha altresì sottolineato come il principale ostacolo alla diffusione delle reti in fibra e 5G non risieda nella mancanza di risorse finanziarie, quanto piuttosto nella complessità dei processi amministrativi e di permessistica e nella carenza di domanda da parte dei consumatori.
Entrando nel merito dell’analisi compiuta dalla Commissione rispetto a servizi cloud e edge nell’UE, il BEREC ha condiviso la tendenza alla convergenza descritta ed al contempo ha posto in luce come CAP (content and application provider) stiano operando per avvicinare i loro servizi all’utente finale, sfruttando il loro ampio portafoglio di servizi IT favorendo dinamiche di concorrenza e cooperazione tra i CAP e gli operatori tradizionali. Con specifico riguardo alla normativa delle comunicazioni elettroniche, dal BEREC è stata formulata una proposta di riflessione e rivalutazione delle definizioni e delle categorie di reti e servizi di comunicazione elettronica per garantire che siano ancora adeguate allo scopo e idonee a garantire la certezza del diritto, da un lato, e, dall’altro, di valutare il ruolo degli operatori tradizionali e dei nuovi soggetti, nonché l’impatto che questi esercitano sui mercati digitali.
Per quanto riguarda invece le evidenze sottolineate a livello più generale dalla consultazione[1], è emersa la non necessarietà, al momento, di ulteriori interventi i essendo gli strumenti esistenti efficaci per gli scopi perseguiti e non sussistendo fallimenti di mercato o criticità che richiedano un intervento regolamentare.
In particolare, rispetto alle proposte della Commissione di estensione della disciplina telco ai cloud provider e la previsione di processi obbligatori di risoluzione delle controversie tra operatori di telecomunicazioni e provider di cloud/CDN, è risultata dal 67% degli stakeholder una ferma contrarietà alle proposte che affrontano la possibile regolamentazione del mercato dell’interconnessione IP in quanto confliggente con il modello di interconnessione volontaria di Internet, in grado di compromettere la resilienza della rete e di favorire una frammentazione della rete globale, nonché strumentale a reintrodurre un meccanismo di pagamento fondato sul traffico che già in passato aveva registrato la contrarietà del BEREC e della più ampia comunità di internet. Quanto, invece, alla potenziale estensione del Codice europeo delle comunicazioni elettroniche per le telco per includere in futuro i fornitori di servizi cloud e digitali, il 54,3% degli stakeholder ha espresso un parere contrario sulla base della constatazione del differente ruolo giocato da operatori telco e cloud provider nell’ecosistema di internet e dell’insussistenza di fallimenti del mercato che richieda un intervento normativo, né preoccupazioni economiche o di sicurezza che giustificherebbero l’estensione dell’ambito dell’EECC ai cloud provider.
IL POSIZIONAMENTO DEL CONSIGLIO EUROPEO SUL WHITE PAPER
Rispetto agli scenari e le prospettive tracciati dalla Commissione nel White Paper, il Consiglio ha sottolineato la propria consapevolezza circa le importanti trasformazioni, trainate da avanzamenti tecnologici come cloud ed edge computing, la virtualizzazione delle funzioni di retee la domanda per servizi di data processing, che hanno caratterizzato il panorama del settore delle comunicazioni elettroniche e che appaiono di importanza cruciale per la sicurezza economica dell’UE, la competitività globale e la sicurezza nazionale. Lo stesso Consiglio è pienamente consapevole della natura cross-settoriale della trasformazione digitale e dunque dell’impatto che la stessa esercita non solo sulle comunicazioni elettroniche ma anche negli altri settori come trasporti, energy, agricoltura e salute.
Viene inoltre espresso apprezzamento per gli obiettivi della Commissione di promuovere l’innovazione, la sicurezza e la resilienza delle infrastrutture digitali nonché l’impegno teso a favorire lo sviluppo di un ecosistema digitale che offra alle imprese maggiori opportunità di creare e installare infrastrutture digitali, tra cui il cloud edge e fornire i relativi servizi.
Per quanto attiene al tema investimenti, il documento concorda con l’opportunità di rivedere i pertinenti strumenti finanziari per realizzare infrastrutture digitali in grado di soddisfare le richieste dei clienti in tutte le in tutte le diverse aree geografiche e di migliorare il coordinamento tra i vari programmi di finanziamento anche miscelando i fondi ove appropriato e in linea con le norme sugli aiuti di Stato.
Rispetto alle evoluzioni tecnologiche descritte dalla Commissione, il Consiglio esorta ad approfondire i più recenti sviluppi, ad assicurare un ambiente politico favorevole all’innovazione, a considerare soluzioni a prova di futuro e a basare ogni possibile iniziativa su evidenze concrete, con una esortazione esplicita a tenere sempre presente la necessità di ridurre gli oneri amministrativi per le imprese, in particolare per le PMI.
Partendo dagli scenari tracciati dalla Commissione, sul tema della regolamentazione del settore delle comunicazioni elettroniche, il Consiglio invita ad affrontare in modo proporzionato sia l’offerta che la domanda, comprese l’accessibilità, la libertà di scelta, la sicurezza e la qualità dei servizi per i consumatori e le imprese con esplicita richiesta alla Commissione di studiare ulteriormente strumenti per stimolare la domanda di reti e servizi digitali all’avanguardia e consentire modelli di business innovativi e modelli commerciali innovativi e sostenibili a vantaggio dei consumatori e delle imprese dell’UE, anche per gli operatori di telefonia mobile.
Ampia consapevolezza è riservata alla necessità di investimenti significativi per raggiungere gli obiettivi fissati nell’ambito del Programma del Decennio digitale 2030 cui fa seguito, però, l’invito a prendere in considerazione anche gli altri ostacoli che impediscono lo sviluppo delle infrastrutture, quali oneri amministrativi, mancanza di domanda, scarsità di capacità costruttive, nonché il rischio di una scarsa diffusione delle reti, soprattutto nelle zone rurali.
Riguardo alle evoluzioni tecnologiche descritte e al contributo offerto dal cloud, si richiede una definizione più chiara ed un uso coerente dei concetti di cloudificazione e di virtualizzazione anche attraverso un’analisi approfondita dei diversi livelli che costituiscono la relativa infrastruttura.
Per ciò che concerne le proposte di intervento regolamentare, il Consiglio ritiene necessario analizzare ulteriormente se e in che misura gli attori di un ecosistema convergente possano essere assoggettati alle medesime regole ed afferma, a livello generale, l’importanza di assicurare il rispetto del principio della neutralità della rete e della libertà contrattuale che deve essere tutelata come uno dei principi primari, riducendo al minimo l’area di intervento normativo.
Con specifico riferimento al tema del completamento del Digital Single Market, il Consiglio: a) sottolinea l’importanza della certezza del diritto e dell’attuazione degli atti legislativi adottati, tra cui, ma non solo, il Codice europeo delle comunicazioni elettroniche ed il Gigabit Infrastructure Act; b) evidenzia la necessità di orientare qualsiasi futura misura regolamentare a promuovere lo sviluppo del mercato unico digitale, la connettività e l’innovazione, promuovere la concorrenza e contribuire al benessere dei consumatori, garantendo al contempo un elevato livello di resilienza e sicurezza informatica; c) pur riconoscendo che la connettività e l’informatica stanno convergendo e che è cruciale assicurare che i vari soggetti dell’ecosistema operino in un level playing field, sottolinea come tale necessità non implichi necessariamente che ad essi si applichino le stesse normative, poiché tale circostanza, al contrario, dipende dalle attività svolte lungo la catena del valore. In tale logica vengono dunque sollecitate analisi e proposte ulteriori che, ove necessarie ed appropriate, includano la riduzione degli oneri amministrativi; d) rispetto al copper switch-off, afferma la necessità di disporne una realizzazione graduale che supporti lo sviluppo delle reti VHCN (necessarie per la decarbonizzazione del settore digitale) ed assicuri al contempo il rispetto delle specificità nazionali, la concorrenza e la tutela dei diritti degli utenti finali; e) rispetto all’adozione di interventi regolamentari, esorta a confinare gli interventi ex ante ai casi in cui si rilevi una criticità concorrenziale; f) con riferimento al mercato dell’interconnessione del Protocollo Internet nell’UE, evidenzia un corretto funzionamento di tale mercato e la necessità, nel caso di future carenze, di svolgere un’attenta analisi per mitigare le iniziative, compreso il meccanismo di risoluzione delle controversie; g) con riferimento alla gestione dello spettro frequenziale, evidenzia l’impatto delle relative politiche sulla struttura del mercato e le dinamiche della concorrenza. Inoltre, si rileva come nel caso di servizi potenzialmente transfrontalieri e transnazionali, ad esempio i servizi satellitari, un maggiore coordinamento di procedure e condizioni potrebbe essere esaminato alla luce della regolamentazione esistente e tenendo conto delle circostanze nazionali, sollecita la conservazione dell’attuale sistema di governance proponendo che le soluzioni di concessione delle licenze, siano basate sulle competenze degli organi competenti, quali il Gruppo per la politica dello spettro radio (RSPG) e l’Organo dei regolatori europei per le comunicazioni elettroniche, riconosce come il numero crescente di servizi globali di navigazione satellitare possa comportare rischi significativi per la sicurezza, con conseguente necessità di agire congiuntamente nelle pertinenti sedi internazionali; h) condivide l’obiettivo di semplificare le norme applicabili alla fornitura di reti e servizi di comunicazione elettronica in tutta l’Unione, al fine di facilitare il passaggio da un paese all’altro,
