Tema
Oportunidades y desafíos para la influencia de España en el seno de la Comisión de cara a la nueva legislatura europea iniciada en junio de 2024.
Resumen
Tras las elecciones al Parlamento Europeo del 6-9 de junio de 2024, comienza un periodo de renovación institucional en el que se tiene que definir la estructura y prioridades temáticas de la Comisión Europea para la legislatura que llegará hasta 2029. Esa circunstancia, unida al creciente protagonismo que caracteriza la Comisión durante los últimos años, incentiva a los Estados miembros a identificar qué áreas de actuación son prioritarias para ellos. Este análisis se centra en las oportunidades y desafíos para España en ese proceso. Se consideran dos dimensiones centrales en cualquier estrategia de influencia sobre la Comisión: su rediseño en la dimensión política y organizativa y sus nuevas orientaciones estratégicas.
Análisis
1. La evolución reciente de la Comisión en el sistema político-institucional de la UE [1]
Desde aproximadamente 2010, como consecuencia combinada de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa y del desencadenamiento entonces de una sucesión de crisis que dura hasta hoy, la Comisión Europea ha ido reforzando su posición en el sistema institucional de la Unión Europea (UE). Hoy ejerce como auténtico órgano ejecutivo de la UE y, aunque mantenga su papel teóricamente neutral de “guardiana de los Tratados”, actúa con una orientación cada vez más política. La práctica de los “trílogos” (que otorgan protagonismo a la Comisión a todo lo largo de un proceso de codecisión normativa que en principio correspondería sólo a Consejo y Parlamento) y la respuesta a desafíos tan importantes como la crisis del euro, el Brexit, la pandemia y la guerra en Ucrania han reforzado esta tendencia. En todos esos casos, la Comisión ha sabido aprovechar la gestión de crisis para aumentar sus competencias e impulsar su agenda.[2]
Frente a esa realidad, los Estados miembros (incluyendo por supuesto a España) intentan aprovechar los recursos de los que disponen para mantener su influencia sobre la Comisión, pues ésta necesita a su vez el apoyo de las capitales para su conformación inicial y para que luego salgan adelante sus propuestas de modo que la relación que se va construyendo es de influencia recíproca.[3] Es decir, la Comisión Europea ha ganado poder y capacidad de interlocución con actores distintos a los Estados, pero eso ha convivido con fuertes dinámicas intergubernamentales. En particular, el Consejo Europeo ha sabido maniobrar con éxito para influir tanto en la selección de la presidencia de la Comisión (frustrando el experimento de los spitzenkandidaten que hubiera cedido esa tarea a las familias políticas del Parlamento) como en su programa normativo posterior (por ejemplo, con la llamada Agenda Estratégica que acuerdan los Estados para marcar las prioridades a cinco años).
2. La influencia de los Estados miembros en la Comisión Europea
Existen numerosos trabajos en el campo de los estudios europeos que analizan cómo los Estados miembros en su conjunto tratan de mantener su ascendente sobre la Comisión. A menudo se usa la idea “principal/agente” donde el principal (esto es, los Veintisiete) usa diversos mecanismos directos e indirectos de selección y control sobre la tarea del agente delegado (que es la Comisión).[4] Por el contrario, hay bastante menos bibliografía sobre la influencia que puede tener un Estado individual. Se ha sugerido que un modo objetivo de medirla es la frecuencia con la que cada uno de los Veintisiete interactúa con la Comisión.[5] Otro modo indirecto sería analizar la cantidad y calidad de los nacionales que trabajan en su seno, si bien el principio de neutralidad de los funcionarios de la Comisión y la estructura organizativa de la misma hacen que la nacionalidad se diluya como elemento principal que explica la creación de redes de trabajo e intercambio de información en los niveles burocráticos.[6]
En cualquier caso, el tamaño del país de origen importa: proceder de un Estado miembro grande aumenta, casi por definición, las posibilidades de contactos con funcionarios del mismo país de origen. Además, la lógica teórica de independencia de la institución se debilita en el nivel del Colegio de Comisarios que, a pesar de la previsión del Tratado para reducir su número de miembros, sigue contando con una cartera para cada uno de los Veintisiete.[7] Y la tendencia nítida es que los Estados miembros designen políticos de alto nivel para ser comisarios. El 67% de los comisarios elegidos por los Estados miembros entre 1958 y 2006 procedieron del partido en el gobierno y ese porcentaje, ya de por sí alto, se ha reforzado en las dos últimas legislaturas reflejando que los gobiernos eligen actores confiables para que tengan en cuenta los intereses nacionales.[8] De la misma manera, los comisarios tienden a pensar en sus carreras nacionales tras el paso por la Comisión: un 43% de ellos vuelve a la política de su país. Algunos ejemplos durante la pasada legislatura son el de Mariya Gabriel, que se marchó en 2023 a ocupar el cargo de ministra de Asuntos Exteriores de Bulgaria, y el neerlandés Frans Timmermans, que ahora lidera la oposición en su país. Asimismo, hay estudios que señalan que la nacionalidad de los comisarios influye en las decisiones presupuestarias con un sesgo a favor de su país de origen.[9] En definitiva, según se asciende en la estructura de la Comisión, gana peso tanto la politización como la interrelación con la política nacional.[10]
Por lo que hace a los niveles funcionariales, algunas capitales han tomado conciencia en los últimos años de la importancia de impulsar la carrera de sus nacionales. Muchos Estados miembros, y desde luego todos los grandes, disponen de unidades de apoyo específicas en el seno de sus administraciones[11] y usan diferentes prácticas para potenciar la presencia de sus respectivos nacionales en los ámbitos de políticas que más les interesan. En Alemania destaca la organización de una conferencia anual en Berlín en la que participan los funcionarios nacionales en las instituciones para presentarles prioridades e interlocutores. En Francia es interesante el uso de expertos nacionales destacados para aumentar su presencia en ámbitos de interés. En Italia es célebre la capacidad de sus nacionales para desarrollar sus redes personales de apoyo y contacto en las instituciones.
El éxito de esas unidades y prácticas se traslada a influencia en áreas temáticas dentro de la Comisión. Así, Francia resalta por haber copado los puestos relevantes en distintos niveles en cuestiones de asuntos exteriores y defensa y haber logrado un alto nivel de coordinación; los Países Bajos es ejemplo de eficiencia a la hora de ejercer influencia en red en temas económicos y de digitalización; e Italia en asuntos fiscales y bancarios. Esto demuestra que no se trata sólo del número de nacionales en las instituciones, sino de generar las condiciones que permitan que la cantidad se traduzca en una mayor capacidad de moldear la agenda y las decisiones de la Comisión. Entre esas condiciones, destaca tener visión estratégica y de conjunto (más allá de personas y puestos determinados); fijarse en todas las instituciones y no sólo en la Comisión; atender a todos los niveles y no sólo a los más altos; y proponer candidatos sólidos que tengan posibilidades de éxito.[12]
3. La influencia de España en la nueva Comisión
España cuenta con importantes elementos de carácter estructural que permiten reforzar su influencia en la Comisión en el nivel político (tal y como se desarrolla más abajo) y en el nivel burocrático. En este segundo destaca una alta presencia de españoles en el nivel de administradores, el de mayor rango entre los funcionarios, encargado de la elaboración y decisión en políticas públicas; también hay muchos nacionales en los niveles de ingreso, lo que aporta un escenario favorable para el reemplazo de niveles superiores de cara al futuro[13], en contraste con los pocos efectivos que ahora tienen alemanes, franceses o neerlandeses en los grados de entrada. Hay además una amplia variedad de direcciones generales importantes por su carácter estratégico y por interés nacional en las que España cuenta con buenos niveles del índice guía, como Mercado Interior, Industria, Emprendimiento y Pymes (GROW), Industria de Defensa y Espacio (DEFIS) y Agricultura y Desarrollo Rural (AGRI).[14]
Para transformar ese potencial político y burocrático en influencia real es necesaria una estrategia que tenga en cuenta las oportunidades y limitaciones que ofrece un contexto dinámico. En este sentido, las elecciones al Parlamento Europeo de junio de 2024 abren un nuevo escenario que hace necesario actualizar la hoja de ruta de influencia. Las dos dimensiones más importantes a la hora de plantear una estrategia de influencia son, en primer lugar, la orientación política y organizativa de la nueva Comisión (identidad de la persona que ocupe la presidencia, número, composición y distribución de carteras, etc.); y, en segundo lugar, las prioridades estratégicas y temáticas.
De estas dos dimensiones, que están directamente relacionadas, dependerá el peso relativo de las distintas vicepresidencias y las carteras temáticas, factores críticos a la hora de plantear la estrategia de influencia de España. Si bien es imposible predecir la estructura de la futura Comisión o sus prioridades estratégicas con un alto grado de precisión y fiabilidad, las tendencias de los últimos meses nos permiten hacer algunas observaciones preliminares al respecto.
3.1. Consideraciones de índole político y organizativo
De cara al nuevo ciclo, la primera decisión clave es si continúa la actual presidenta en el cargo. Si bien el Consejo Europeo es el encargado de proponer al nuevo presidente de la Comisión, éste necesita la aprobación del Parlamento Europeo. En este sentido, las elecciones de junio parecen ofrecer un escenario de mayor continuidad al esperado pues, pese al aumento de fuerzas euroescépticas, se mantendría una mayoría de escaños suficiente para revalidar una gran coalición, que por otro lado se ha ido repitiendo en el Parlamento Europeo desde, al menos, la adhesión de España.[15]
Un escenario von der Leyen II parece favorable para España. Por un lado, se revalidaría una gobernanza europea moderada y europeísta, en torno a grandes familias centristas donde los partidos españoles son singularmente fuertes.[16] Además, con una lógica de gran coalición, el presidente español sería uno de los puntales en los que ella necesitaría apoyarse, junto al canciller federal alemán.[17] En definitiva, tiene sentido jugar la doble baza de ser un Estado miembro grande de estable orientación proeuropea y de ejercer en la actualidad liderazgo dentro de la familia socialdemócrata. Por añadidura, una lógica de gran coalición podría servir de amortiguador a la fuerte polarización doméstica entre Partido Popular (PP) y Partido Socialista Obrero Español (PSOE), al menos en lo que se refiere a políticas concretas.
Por otro lado, un segundo mandato de la actual presidenta no conducirá necesariamente a una Comisión Europea continuista ni en los énfasis programáticos ni en la dimensión de diseño organizativo. Uno de los rasgos que cabe destacar en este sentido es el fuerte grado de centralización de la Comisión von der Leyen, en la que su gabinete y círculo directo han acaparado la iniciativa política y los distintos comisarios y vicepresidentes han tenido un margen de decisión comparativamente menor que en otras Comisiones. De cara al ciclo 2024-2029, esa forma de concentrar poder puede incrementarse dada la experiencia y competencias acumuladas en los últimos años, aunque también hay que tener en cuenta que es su último mandato (lo que puede introducir cierta lógica de “lame duck”) y, sobre todo, que los Estados miembros ya la conocen y pueden reaccionar para incrementar su control. Para ello pueden elegir un presidente del Consejo Europeo más habilidoso en su interrelación con ella y, sobre todo, nombrar comisarios de más peso político y menor disposición a recibir órdenes o exigiendo que las carteras lleven aparejadas Direcciones Generales, servicios técnicos y presupuesto.
Por tanto, además de identificar perfiles de la cartera de comisario que recaigan en España, una Comisión últimamente más centralista lleva también a priorizar la presencia de funcionarios de nacionalidad española o vinculados a España en el gabinete de la presidenta y los servicios centrales de la Comisión: Secretaría General, Servicio Jurídico, Presupuesto y Recursos Humanos. La presencia de nacionales en dichas unidades cercanas al centro de la presidencia podría garantizar un mayor acceso a la información, pero no implica necesariamente que vaya a haber una influencia real en la toma de decisiones, ya que depende en última instancia de la confianza personal que otorgue la persona que ocupa la presidencia a su círculo más cercano. Junto a esto, trabajar por una mayor cercanía y confianza con la presidencia puede garantizar dicha influencia, aun cuando puede acarrear una actuación más independiente de la nacionalidad.
En definitiva, lograr una adecuada capacidad de influencia nacional en la nueva Comisión depende de si este proceso se aborda por el Estado miembro con un enfoque integral y de si en la negociación se juegan bien las bazas. Para ello, España cuenta hoy con importantes fortalezas y algunas debilidades. Las primeras, como ya se ha dicho, se conectan al tamaño del país, a su europeísmo y al hecho de que el gobierno actual despunte dentro de la socialdemocracia. Esos tres elementos se daban ya hace cinco años y, de hecho, el presidente del Gobierno ejerció entonces gran protagonismo al decidir los “top jobs” (aunque, como se dirá enseguida, no tanto en el diseño más detallado de la Comisión). Como se señala en la Figura 1, España era en 2019 el principal Estado miembro con gobierno socialista, lo que le aseguraba cierto ascendente sobre la presidenta von der Leyen.[18]
Figura 1. Color político de los jefes de Estado o de Gobierno (julio 2019)
| Partido Popular Europeo | Socialistas & Demócratas | Renew (Liberales) | ECR | Independientes / tecnócratas |
|---|---|---|---|---|
| Alemania Rumanía Hungría Bulgaria Irlanda Croacia Letonia Chipre | España (Grecia) Portugal Suecia Dinamarca Finlandia Eslovaquia Malta | Francia Países Bajos Bélgica Chequia Eslovenia Estonia Luxemburgo | Polonia | Italia Austria Lituania |
En 2024, España cuenta además con la ventaja de un presidente del Gobierno veterano en el Consejo Europeo, tanto en la familia socialdemócrata en particular (sobre todo tras la salida del primer ministro portugués), como en relación con el resto de los miembros en general. Con la salida del primer ministro neerlandés y la del presidente rumano el próximo diciembre, será el cuarto de mayor antigüedad tras el húngaro Viktor Orbán, el croata Andrej Plenkovic y el presidente francés Emmanuel Macron. La propia von der Leyen, por su parte, también va adquiriendo veteranía, lo que le servirá –caso de ser reelegida– tanto para afianzar su relación personal con Pedro Sánchez como para ganar autoridad en sus interacciones con aquellos otros países con procesos recientes o inminentes de renovación de liderazgos.
No obstante, la capacidad del presidente español para condicionar la negociación de cargos y prioridades también afronta obstáculos. En primer lugar, destaca el debilitamiento de la socialdemocracia en el seno del Consejo Europeo (ver Figura 2), como consecuencia de las elecciones nacionales celebradas en estos cinco años. El Consejo Europeo ideológicamente equilibrado de 2019 (en torno al PPE que gobernaba Alemania, el grupo liberal del presidente de Francia y la socialdemocracia, que estaba ya en el poder en España) resulta ahora bastante desequilibrado a favor de la derecha, ya sea la proeuropea (que gobierna en Polonia) o la euroescéptica (Italia). Ese giro conservador también se acaba de trasladar al Parlamento Europeo y a la propia orientación de las políticas en la fase final de la pasada legislatura, como se refleja en el expediente migratorio o el de la agenda verde.
Figura 2. Color político de los jefes de Estado o de Gobierno (junio 2024)
| Partido Popular Europeo | Socialistas & Demócratas | Renew (Liberales) | ECR y otros euroescépticos | Independientes / tecnócratas |
|---|---|---|---|---|
| Polonia Rumanía Suecia Grecia Portugal Austria Finlandia Irlanda Croacia Letonia Luxemburgo | Alemania España Dinamarca Malta | Francia Bélgica Eslovenia Estonia | Italia Chequia Hungría Eslovaquia | Países Bajos Bulgaria Lituania Chipre |
También hay que mencionar el desplazamiento de poder y de prioridades políticas hacia los miembros del este tras la invasión rusa de Ucrania (reforzado especialmente con la vuelta de Donald Tusk, que además gana sobradamente en veteranía a Pedro Sánchez si se contabiliza su experiencia previa como primer ministro polaco de 2007 a 2014 y como presidente del Consejo Europeo de 2014 a 2019). La reactivación de las reuniones del Triángulo Weimar son un ejemplo de esto y España debe ser capaz de alimentar sus propias alianzas estratégicas, algunas recientemente renovadas, como en el caso de Francia y Alemania.
En cualquier caso, de cara al ciclo que comienza, el reto es asegurar un comisario de peso y a la vez garantizar que la cartera tiene competencias sustantivas. En este sentido, es importante considerar varios elementos para dotar de contenido a la cartera: poder reglamentario (mercado interior, medioam
