Mensajes clave[1]
- El agua urbana es un servicio público esencial cuya provisión se enfrenta a presiones estructurales crecientes que están elevando de forma sostenida sus costes.
- Pese a su elevado estrés hídrico, las tarifas del agua urbana en España están entre las más bajas de la Unión Europea (UE) y no permiten recuperar plenamente los costes del ciclo integral, especialmente los asociados a la inversión y renovación de infraestructuras.
- La evidencia empírica muestra que los ciudadanos españoles podrían estar dispuestos a aceptar aumentos moderados en la factura del agua si a cambio se garantiza el acceso a un recurso en cantidad y calidad suficientes. Dicha disposición a pagar no se explica únicamente por la renta, sino que está condicionada por las percepciones, la preocupación por los problemas hídricos y la confianza en los gestores del servicio.
- Reforzar la transparencia, simplificar las facturas y visibilizar los servicios “invisibles” del agua es clave para legitimar socialmente una tarificación coherente con los costes reales y con los objetivos de resiliencia hídrica.
Análisis
Introducción
La gestión del agua urbana es un servicio público esencial para el funcionamiento de las ciudades. Su provisión se enfrenta hoy a presiones crecientes derivadas del impacto del cambio climático, del envejecimiento de infraestructuras, del aumento de la demanda urbana asociada al crecimiento demográfico y a nuevas actividades industriales intensivas en agua, así como del mayor uso de recursos no convencionales para reforzar la seguridad hídrica y de un marco normativo cada vez más exigente. Este conjunto de factores aumenta los costes de su prestación y obliga a replantear cómo se financia y se gobierna un suministro que sostiene la vida cotidiana de las ciudades.
Desde una perspectiva de gobernanza, las principales actuaciones de política pública se han centrado tradicionalmente en las denominadas soluciones de oferta, tales como la construcción de embalses, la desalación o la reutilización. Sin embargo, cuando estas medidas no se combinan con políticas de gestión de la demanda, que incluyen tarifas y otras acciones orientadas a mejorar la eficiencia y a modificar los patrones de consumo, el aumento de la disponibilidad de agua tiende a traducirse en un mayor consumo. En este marco, las políticas tarifarias han adquirido un papel central, reforzado por la especial atención que han recibido por parte de organismos internacionales y, en la UE, por la Directiva Marco del Agua (DMA), que subraya el papel del precio como instrumento tanto para la recuperación de costes como para el uso eficiente del recurso.
En España, durante décadas, la elevada fiabilidad del suministro y el bajo peso de la factura del agua en el presupuesto familiar han contribuido a consolidar la percepción de que es un servicio garantizado y de bajo precio. Sin embargo, este equilibrio resulta cada vez más difícil de sostener. Pese a ser uno de los países europeos con mayor estrés hídrico, las tarifas del agua urbana se sitúan entre las más bajas de Europa y no siempre cubren los costes del servicio, lo que limita la capacidad de financiar inversiones y refuerza la vulnerabilidad del sistema, al tiempo que debilita el papel del precio como señal de escasez para trasladar a la ciudadanía la necesidad de un uso responsable del recurso.
En este contexto, resulta clave comprender no sólo hasta qué punto la ciudadanía está dispuesta a aceptar incrementos en la tarifa doméstica, sino también qué factores condicionan dicha disposición, teniendo en cuenta la elevada sensibilidad política al precio del agua. Con este objetivo, este documento analiza la disposición al pago (DAP) de la ciudadanía española en relación con el servicio urbano del agua, sitúa el caso español en la perspectiva comparada europea de precios, aportando evidencia empírica relevante para el diseño de políticas de tarificación socialmente aceptables.
¿Reflejan las tarifas el coste real del agua urbana en Europa?
La gestión del ciclo integral del agua urbana comprende un conjunto de actividades técnicas y operativas que van mucho más allá del simple suministro de agua potable. Incluye la captación del recurso, su tratamiento y potabilización, la distribución para hogares, industrias y otros usos municipales, así como la recogida, el saneamiento y la depuración de las aguas residuales para su devolución al medio natural en condiciones adecuadas o su posterior reutilización. Se trata de un servicio intensivo en infraestructuras, energía, mantenimiento e inversión que, en gran medida, permanece invisible para el usuario final.
El reconocimiento del acceso al agua potable y al saneamiento como un derecho humano no implica la gratuidad del servicio, sino la obligación de garantizar su provisión de forma continua, segura y asequible. La tarificación del agua no sólo permite financiar el servicio, sino que constituye uno de los principales instrumentos para promover un uso ambiental, social y económicamente eficiente del recurso y garantizar la sostenibilidad financiera de los servicios urbanos. No obstante, su diseño y aplicación no responden únicamente a criterios técnicos de eficiencia, equidad y asequibilidad, sino que están condicionados por equilibrios políticos y sociales complejos.
En Europa, pese a la diversidad de estructuras tarifarias, predomina el modelo de tarifa binómica, compuesta por un componente fijo y otro variable vinculado al consumo. Este último suele organizarse en bloques crecientes, con el objetivo de desincentivar los consumos elevados y proteger un nivel básico de uso a precio asequible. En muchos países, este diseño se complementa con mecanismos de protección social destinados a garantizar la asequibilidad del servicio para los hogares vulnerables.
En los últimos años, el debate sobre el nivel y la adecuación de las tarifas ha adquirido mayor relevancia. En 2025, Europa destacó como una de las regiones del mundo donde más ha aumentado el precio del agua urbana, con incrementos medios en torno al 8-9% en los servicios de abastecimiento y saneamiento. Este incremento responde, en buena medida, a la necesidad histórica de financiar inversiones, reforzar la resiliencia de los sistemas frente al cambio climático y cumplir con un marco regulatorio cada vez más exigente.
En el Reino Unido, el regulador económico (Ofwat) ha flexibilizado los límites tradicionales a las revisiones tarifarias, autorizando aumentos medios del 26% en el periodo 2025-2026 para financiar ambiciosos programas de inversión. En Francia, varios municipios han introducido recargos estacionales, como en Toulouse, donde el precio es más elevado en los meses de verano para gestionar la demanda en épocas de escasez. En España, tras años de contención, numerosos municipios han aprobado revisiones que se han traducido en una subida media cercana al 12% en 2025 respecto a 2023.
Desde una perspectiva de política pública, la DMA establece el principio de recuperación de costes de los servicios relacionados con el agua, incluidos los costes medioambientales y los relativos a los recursos, y subraya el papel de las políticas de precios como instrumento para fomentar un uso eficiente, en línea con el principio de “quien contamina paga”. No obstante, la directiva no define esquemas tarifarios ni establece criterios homogéneos sobre cómo aplicar este principio en la práctica. Como resultado, su aplicación ha sido desigual entre los Estados miembros, lo que se refleja en la elevada heterogeneidad de precios en el ámbito europeo, como se muestra en la Figura 1.
Figura 1. Precio del agua urbana en Europa*
La comparación internacional debe realizarse con cautela, ya que las tarifas reflejan no sólo los costes técnicos de provisión del servicio, sino también una combinación de factores institucionales, económicos y políticos. En consecuencia, coexisten en la UE países con sistemas tarifarios que cumplen con el principio de recuperación de costes, junto a otros en los que una parte significativa de estos costes se cubre fuera de la factura, con mecanismos de financiación pública complementarios (impuestos generales, subvenciones, etc.) lo que se traduce en niveles de precios sensiblemente más bajos.
En este contexto comparado, Dinamarca representa el extremo de las tarifas urbanas más elevadas en Europa, con un valor medio en torno a 9 €/m³. La fijación de precios se basa en el principio de equilibrio financiero (break-even), de modo que los ingresos cubran íntegramente los costes de operación, inversión y renovación de las infraestructuras, incluidos los costes ambientales, sin permitir la generación de beneficios distribuibles.[2] La Danish Water Regulatory Authority actúa como regulador económico del sector, estableciendo techos de ingresos y aplicando un sistema de benchmarking obligatorio que vincula los ingresos permitidos al desempeño y a la eficiencia de los operadores.
El caso español: precios bajos y alta heterogeneidad
En contraste con otros países europeos, España presenta tarifas del agua urbana sistemáticamente más bajas. En 2025, el precio medio para uso doméstico se situó en torno a 2,23€/m³, aproximadamente un 43% por debajo de la media europea. Esta diferencia no puede explicarse por un menor poder adquisitivo de los hogares españoles, ya que el esfuerzo económico, medido como el peso de la factura sobre la renta disponible, se encuentra entre los más bajos de la UE.
Junto al bajo nivel de precios, existe una notable disparidad territorial en los servicios de abastecimiento y de saneamiento (Figura 2). Para niveles de consumo comparables, las diferencias entre comunidades autónomas pueden alcanzar hasta el 200%, intensificándose a escala local hasta el 300%. Así, para un hogar medio con un consumo anual de 150 m³, la factura puede oscilar desde menos de 150 euros hasta más de 500 euros anuales. A esta dispersión se suma una cobertura desigual de los mecanismos de acción social: aunque existen instrumentos destinados a proteger a los hogares vulnerables, su aplicación no es homogénea ni alcanza a todos los potenciales beneficiarios, tal como señala un estudio reciente de la Organización de Consumidores y Usuarios (OCU).
Estas diferencias no se explican únicamente por factores técnicos o estructurales como la disponibilidad del recurso, la geografía u orografía, los costes de suministro o los modelos de gestión, sino que responden en gran medida a condicionantes institucionales y políticos. En particular, la elevada descentralización en la fijación de tarifas, que son competencia municipal[3] y se aprueban mediante ordenanzas locales, junto con la ausencia de un organismo regulador nacional que armonice metodologías de tarificación, da lugar a diseños tarifarios muy heterogéneos.
Esta fragmentación institucional del servicio hace que, en determinados contextos, como los pequeños municipios con menor capacidad administrativa, la influencia de criterios políticos pueda prevalecer sobre consideraciones económicas y ambientales. La evidencia empírica muestra que, en algunos municipios españoles, las decisiones sobre tarifas del agua están influenciadas por el ciclo electoral: los aumentos de precios tienden a ser significativamente menores en los años inmediatamente previos a las elecciones municipales, lo que sugiere la presencia de un comportamiento oportunista en la fijación de precios.
Aunque se han realizado avances en la recuperación de costes, operadores y expertos coinciden en que el nivel actual de las tarifas sigue siendo insuficiente para cubrir los costes reales del servicio y el déficit estructural de inversión que enfrenta el ciclo urbano del agua, lo que limita especialmente la renovación de infraestructuras, la adopción de nuevas tecnologías y la mejora de la eficiencia operativa.
Un aspecto clave, y a menudo infravalorado en el diseño de las políticas tarifarias, es la percepción del consumidor. Muchos sistemas parten del supuesto de que los usuarios conocen la estructura de precios y su nivel de consumo y son capaces de ajustar su comportamiento en consecuencia, pero la literatura muestra que este conocimiento es limitado.
Una encuesta reciente del Real Instituto Elcano sobre la percepción social del agua en España pone de manifiesto esta brecha informativa: un 35% de los usuarios no recuerda el importe de su última factura de agua y un 18% declara que no revisa su factura. Incluso entre quienes la revisan, sólo el 44% afirma fijarse tanto en el consumo como en el precio, mientras que un 26% se fija únicamente en el importe total a pagar.
Esta falta de atención se traduce en una percepción distorsionada del precio. Un 33% de la ciudadanía considera que el agua es cara, otorgando una valoración similar a otros suministros como la telefonía móvil e internet. Sin embargo, la factura del agua representa, en promedio, menos del 0,84% de la renta de los hogares españoles, muy por debajo del umbral del 3% que las Naciones Unidas establece como límite de asequibilidad para abastecimiento (y del 5% si se incluye también el saneamiento), mientras que el gasto en telefonía móvil e internet supone una proporción mayor del presupuesto familiar, en torno al 3%.
Esta percepción, unida a la limitada información y atención por parte de los usuarios, reduce la capacidad de las tarifas para actuar como un instrumento eficaz de política pública. A ello contribuyen, en algunos municipios, estructuras tarifarias complejas y poco transparentes, así como la escasa visibilidad de los servicios que financian, como el mantenimiento de redes, la depuración o la renovación de infraestructuras. Como resultado, se refuerzan percepciones erróneas y se dificulta la aceptación social de reformas tarifarias, incluso cuando resultan necesarias para garantizar la sostenibilidad del servicio a medio y largo plazo.
¿Están dispuestos a pagar más por el agua los españoles?
El análisis de la DAP se basa en una encuesta del Real Instituto Elcano realizada mediante entrevistas telefónicas asistidas por ordenador (CATI) a una muestra de 1.400 personas mayores de 18 años en las comunidades autónomas de Andalucía, Cataluña, Galicia, Comunidad de Madrid, Región de Murcia y Comunidad Valenciana.[4] El trabajo de campo se llevó a cabo entre febrero y marzo de 2025.
El diseño del cuestionario se apoya en el marco teórico de la teoría de la acción razonada y su extensión a la teoría del comportamiento planificado, ampliamente utilizadas en el análisis de preferencias declaradas en economía ambiental. Este enfoque permite analizar la DAP no sólo en función de variables socioeconómicas, sino también de percepciones, actitudes y confianza institucional. Para completar el análisis, se realizaron 12 entrevistas semiestructuradas a actores clave del sector del agua, incluyendo empresas operadoras, asociaciones sectoriales y de consumidores, ayuntamientos y expertos académicos.
Los resultados de la encuesta muestran que casi la mitad de los ciudadanos españoles (49%) afirma estar dispuesta a pagar algo más en su factura del agua con el fin de garantizar inversiones que aseguren un suministro suficiente y de calidad (Figura 3).
Motivos para aceptar un mayor pago
Las principales razones por las que las personas estarían dispuestas a pagar más por el servicio de agua son: garantizar el abastecimiento y el acceso universal al recurso (35%),[5] fomentar
