Mensajes clave[1]
- El Pacto Europeo de Migración y Asilo (PEMA) se aprobó en 2024 y debe entrar plenamente en vigor en junio de 2026. Desde su aprobación, el clima político europeo ha girado hacia posiciones más restrictivas respecto al asilo y la inmigración.
- Ese giro restrictivo se ha manifestado en decisiones tomadas por los Estados y también en nuevas normas europeas, como el Reglamento de Retorno, la nueva definición de “País seguro” y el nuevo uso del concepto “Tercer país seguro”.
- Los cambios normativos europeos hacen ahora legalmente posible el intento de externalizar la gestión que inició Italia en Albania y que fue paralizado por los tribunales.
- Las dificultades de los Estados para devolver a los peticionarios de asilo cuyas solicitudes son denegadas, son la principal causa de este creciente interés por la externalización, pese a la constatación del maltrato a los inmigrantes en los países de paso en África.
- La completa aplicación del PEMA está en peligro por el rechazo de varios Estados del este a participar en los mecanismos de solidaridad. La opción de contribuir financieramente –sin aceptar reubicaciones–, que ya han elegido varios gobiernos, también pondrá en peligro la puesta en marcha del PEMA si se extiende a muchos Estados.
- Otro importante desafío a la aplicación del PEMA en el plazo marcado es el esfuerzo que requiere de los Estados para realizar a tiempo las inversiones, contrataciones, reformas legales y puesta en marcha de los nuevos procesos administrativos necesarios.
Análisis
Tras casi 10 años de estancamiento y negociaciones, finalmente las instituciones europeas consiguieron en 2024 aprobar las normas que forman el llamado PEMA.
A continuación, se presenta en primer lugar una breve descripción de las dificultades políticas que retrasaron la aprobación del Pacto y en segundo un análisis de los cambios políticos producidos desde esa aprobación que amenazan su aplicación o que indican un giro en las políticas migratorias europeas o de los Estados miembros.
El PEMA: su razón de ser y las dificultades para su aprobación
El PEMA es la respuesta de las instituciones europeas, guiadas por la Comisión, al desorden y conflictos interestatales causados desde 2015 por la gestión de las llegadas de peticionarios de asilo a suelo europeo. Desde entonces no ha parado de crecer el papel ocupado por la gestión de la inmigración y el asilo en la vida política de cada Estado miembro y en las relaciones entre éstos.
El principal objetivo del PEMA es ofrecer un marco común consensuado y unas reglas claras que doten de predictibilidad la actuación de los Estados y que eviten los conflictos entre Estados por el paso de los inmigrantes irregulares entre ellos. Estos conflictos son el origen de una amenaza existencial al espacio Schengen, con decenas de fronteras terrestres interestatales en las que se ha reimpuesto el control fronterizo. La predictibilidad –y el cumplimiento de las condiciones pactadas– en el comportamiento de los Estados en su gestión de las peticiones de asilo es imprescindible para generar confianza entre ellos y, a su vez, sin esa confianza, no puede mantenerse el espacio común de libre movilidad.
Esta es la razón de ser de la iniciativa del PEMA: acabar con la continua fuente de tensiones interestatales en el seno del espacio Schengen producida por el movimiento en su interior de los inmigrantes llegados de manera irregular. Para ello, la Comisión preparó una iniciativa compleja, a cuya redacción dedicó años y en la que intentó encontrar el máximo común que podía satisfacer tanto a los Estados de mayor entrada de peticionarios de asilo (los del sur), como a los principales destinatarios (los del centro y el norte) y a los más reticentes a acoger asilados, especialmente si procedían de países musulmanes (los del este). Tras largas consultas y negociaciones, la Comisión presentó su propuesta en 2020. Las normas que componen el Pacto se dirigen básicamente a homogeneizar y acelerar los procedimientos de asilo, definir más claramente las obligaciones de los Estados respecto a los llegados a sus fronteras exteriores, y ofrecer un mecanismo de reparto de la carga entre los Estados miembros.
La presentación de la propuesta del Pacto se produjo en plena pandemia del COVID-19, que causó una reducción muy sustancial de la inmigración hacia Europa. Pero las negociaciones para la aprobación de las diferentes piezas que componen el PEMA se concentraron en 2022 y 2023, en una situación migratoria muy diferente a la de 2020. Por un lado, se reactivaron los flujos de entrada, frenados o paralizados durante la pandemia, de tal modo que en 2023 la Unión Europea (UE) tenía un stock acumulado de alrededor de un millón de solicitudes no resueltas. Por otro, en 2021 se produjeron dos importantes shocks que alteraron la forma en que los Estados y las sociedades europeas percibían la llegada de peticionarios de asilo e inmigrantes: en junio de ese año, Marruecos alentó la entrada en Ceuta de unos 10.000 inmigrantes, en gran parte menores, y entre julio y diciembre Bielorrusia promovió la llegada a Polonia, Lituania y Letonia de miles de inmigrantes provenientes de Asia y África. Ambas actuaciones eran la respuesta de Marruecos, en un caso, y Bielorrusia en el otro a su malestar por gestos políticos de España (acogida en un hospital al líder del Frente Saharaui) o de la UE (sanciones a Bielorrusia). Esta utilización de la migración como arma de presión política por Estados vecinos contribuyó a ahondar en Europa un clima de desconfianza hacia las políticas de asilo.
Por último, la invasión rusa de Ucrania en 2022 produjo la salida desde este país en pocos meses de unos cinco millones de refugiados, ante los que la UE activó por primera vez en su historia la Directiva de Protección Temporal, aprobada en 2001. La recepción de estos refugiados ucranianos (en su mayor parte mujeres y menores), que gozaban de la libertad de entrada al territorio UE desde 2014, se produjo en gran parte en forma de respuesta espontánea de las sociedades europeas. El mayor peso inicial recayó en los países fronterizos de Europa del este, los mismos que más se habían opuesto a recibir asilados a través de los mecanismos de solidaridad que la Comisión había intentado poner en marcha en ocasiones anteriores. Esta experiencia en Europa del este no ha modificado su posición de rechazo a los instrumentos de solidaridad recogidos en el Pacto, pese a que sus Estados han sido receptores de ayudas extras movilizadas por la Comisión para apoyarles en la acogida de los refugiados ucranianos.
La aprobación del Pacto en mayo de 2024 se produjo sin unanimidad, con dos Estados votando en contra (Polonia y Hungría) y otros dos absteniéndose (Austria y Eslovaquia), lo que ya permitía pronosticar dificultades en su aplicación.
El giro de la UE y los Estados miembros hacia políticas más restrictivas
Tanto la UE como el conjunto de los países que reciben de forma habitual migración laboral y/o números relevantes de peticionarios de asilo (Estados Unidos –EEUU–, Canadá, varios países latinoamericanos…) están experimentando en los últimos años una oleada de presiones políticas restrictivas que provienen tanto de la opinión pública como de los partidos políticos y los líderes, con el caso de la presidencia de Donald Trump en EEUU como ejemplo más visible y extremo de esta tendencia. El “espíritu de los tiempos” es claramente restrictivo en política migratoria, lo era ya antes de la aprobación del PEMA, pero lo es aún más después de esa aprobación y, sobre todo, después del inicio de la presidencia de Trump. Sus políticas para expulsar del país a los inmigrantes irregulares, su cierre de muchos de los canales legales de entrada a EEUU por razones laborales, humanitarias o de asilo, y sus críticas explícitas al modelo migratorio europeo, al que acusa de provocar el deterioro de las sociedades del viejo continente, han fortalecido las tendencias políticas antiinmigración europeas, creando un efecto de contagio y legitimando discursos y prácticas más restrictivos.
Fuera de la UE se producen también tensiones en torno a las normas que regulan el asilo, con propuestas por parte del Reino Unido y EEUU de revisar la Convención de Ginebra de 1951. La Convención, redactada en un contexto completamente diferente al actual, ha servido pese a ello para sostener el sistema de asilo internacional y las propuestas británica y estadounidense se dirigen a reducir las obligaciones de los Estados hacia los peticionarios de asilo.
En Europa, de forma casi simultánea a la aprobación del PEMA, en mayo del 2024, los representantes de 15 Estados miembros firmaron una carta conjunta a la Comisión Europea solicitando medidas más restrictivas contra la inmigración y señalando explícitamente que, en su opinión, era necesario “ir más allá” del Pacto para lograr la reducción de la inmigración irregular. Entre los firmantes se encontraban Estados del sur (Grecia, Chipre, Italia, Malta), del este (Eslovenia, República Checa, Estonia, Letonia, Lituania, Eslovaquia, Bulgaria, Austria) y del norte (Dinamarca y Finlandia). La firma de esta carta ponía de manifiesto el descontento político en torno a los resultados de las políticas migratorias y la escasa confianza en la capacidad del PEMA para abordar el fenómeno.
Tras la aprobación del Pacto, las presidencias rotatorias del Consejo han recaído sucesivamente en tres Estados que, o bien se han opuesto explícitamente al Pacto, o bien están poco interesados en desarrollarlo en todos sus aspectos. En primer lugar, Hungría, que votó en el Consejo en contra del PEMA y cuyo gobierno ha repetido su negativa a participar en el mecanismo de solidaridad. En segundo lugar, Polonia, también opuesta al Pacto, aunque menos contundente que Hungría en sus declaraciones respecto a su decisión de no aplicar “la solidaridad” en el reparto de los peticionarios de asilo. Y, en tercer lugar, Dinamarca, que abandonó el Espacio Europeo de Justicia e Interior en 1992, y que tiene una de las políticas europeas más restrictivas hacia el asilo. Desde 2021 mantiene una política de “cero asilo” y ha negociado con Ruanda la posibilidad de procesar en su territorio las solicitudes. Es también el primer Estado de la UE que desde 2021 está forzando el retorno a Siria de los refugiados procedentes de ese país, argumentando que Siria ya es un país seguro. En el primer semestre de 2026, la Presidencia rotatoria del Consejo ha recaído en Chipre, con una posición ambigua respecto al PEMA.
Por otra parte, en toda Europa, tras la acogida de casi cinco millones de refugiados ucranianos, se vive una cierta “fatiga de acogida” que detectan las encuestas y que se traduce en menores prestaciones sociales para los beneficiarios de la Directiva de Protección Temporal, sobre todo en lo que se refiere al acceso gratuito e ilimitado a la vivienda. Esto debe entenderse en el contexto actual de escasez y carestía de la vivienda, convertida en una de las principales preocupaciones de los europeos en el presente. La propia Comisión ha comenzado a instar a los Estados a preparar el regreso voluntario a Ucrania de los refugiados ucranianos, en parte por esa “fatiga de acogida” y en parte porque el gobierno ucraniano expresa su preocupación ante el riesgo de que esa pérdida de población –de alrededor del 20%– se convierta en definitiva.
Un hito importante en el proceso de cambio político experimentado tras la aprobación del PEMA fue el marcado por las elecciones al Parlamente Europeo celebradas entre el 6 y el 9 de junio del 2024. Su resultado compuso una Legislatura con mayor presencia de las fuerzas conservadoras, tanto de las tradicionales (englobadas en el Partido Popular Europeo) como de las nacionalistas euroescépticas (European Conservatives and Reformists –ECR–, grupo en el que se encuentran el partido Fratelli d’Italia de la primera ministra italiana, Giorgia Meloni, el español Vox y el polaco Ley y Justicia), con un fuerte crecimiento de la extrema derecha, en parte agrupada en ECR y en parte en ID (Identidad y Democracia), en la que se engloba el Rassemblement national (Marine Le Pen), la Liga italiana, el Partido de la Libertad de Austria (Freiheitliche Partei Österreichs, FPÖ) y la Alternativa por Alemania (Alternative für Deutschland, AfD). A su vez se ha producido un retroceso de los “verdes”, los liberales y los socialistas. La composición de este nuevo Parlamento es obviamente menos proclive a atender los argumentos que basan las políticas migratorias y de asilo en consideraciones relativas a los derechos humanos y mucho más favorable a priorizar las políticas restrictivas.
Estos resultados electorales de junio del 2024 son el producto de giros en la opinión pública europea hacia diferentes temas, entre ellos y de modo preminente, la inmigración y el asilo, y de cambios en las posiciones de los partidos políticos. La inmigración ha pasado de ser un asunto relativamente marginal en la vida política de algunos Estados europeos, a convertirse en un tema central en su debate político, el tema sobre el que se fijan las posiciones que diferencian a los partidos en la competencia electoral. En otros Estados el asilo y la inmigración llevan décadas ocupando esta posición central en la discusión política (por ejemplo, los Países Bajos y Dinamarca) y las posturas en torno a estos temas forjan o rompen alianzas electorales y de gobierno. En los últimos 10 años, varios partidos históricos muy relevantes, como los socialistas alemanes, los suecos y los daneses, han girado hacia posiciones restrictivas, en parte como estrategia electoral en reacción ante el movimiento de sus electores hacia posturas más “nativistas” y xenófobas.
En la actualidad, en casi todos los Estados miembros se producen tensiones políticas en torno a la inmigración (a menudo en su forma de asilo): en los Países Bajos, en Alemania y en la República Checa la inmigración fue tema central en las elecciones de 2025 y causa del fracaso de dos gobiernos neerlandeses. En Portugal, que ha sido hasta hace pocos años, como España, una excepción en el panorama europeo en lo que respecta al lugar que ocupaba la inmigración en el debate político, las elecciones presidenciales de 2026 se han jugado en su segunda vuelta entre un candidato socialdemócrata y otro que ha logrado apoyo popular con un discurso volcado en la inmigración. En España, Vox, con un mensaje dirigido contra la inmigración irregular y especialmente contra la inmigración musulmana, recoge un apoyo electoral muy alto que lo convierte en el tercer partido en la competencia electoral. En Noruega, miembro del espacio Schengen, la ultraderecha se convirtió en la segunda fuerza política del país en las elecciones de septiembre de 2025, con un discurso basado principalmente en el rechazo a la inmigración musulmana. En conjunto, los partidos considerados de extrema derecha, derecha radical o derecha populista antiinmigración forman parte de muchos de los gobiernos de los Estados miembros o los apoyan desde fuera.
Como resultado de este ambiente político, en los últimos años, antes y después de la aprobación del PEMA, se ha sucedido un continuo goteo de decisiones, cambios legislativos y políticas que imponen límites más estrechos a la inmigración y el asilo, tanto en los niveles estatales como en el de las instituciones comunitarias.
Entre las actuaciones estatales destaca el caso italiano. Italia, gobernada desde 2022 por un partido de orígenes posfascistas, Fratelli d’Italia, ha reducido al mínimo la presencia de los barcos de organizaciones no gubernamentales (ONG) que operaban en el Mediterráneo, criminalizando su labor y dificultando su funcionamiento de múltiples formas. El resultado ha sido una reducción muy considerable de las llegadas en la ruta del “Mediterráneo central”, la que comunica Túnez y Libia con Italia.
Por otra parte, Italia ha sido el Estado miembro que más ha avanzado hacia la externalización de la tramitación de las solicitudes de asilo, una vía que ya en varias ocasiones otros Estados habían propuesto. En noviembre de 2023, Italia firmó un MoU (Memorandum of Understanding) con Albania por el que ésta cedió suelo para la construcción de dos centros de retención de inmigrantes. El objetivo del gobierno italiano era disuadir a los potenciales peticionarios de asilo llegados por mar, enviarles el mensaje de que no llegarían a suelo de la UE sino a Albania. Esta medida, que contaba con un gran apoyo de la opinión pública italiana, se encontró con el rechazo judicial en su propio país y después del Tribunal de Justicia de la UE (TJUE). La clave del argumento judicial en contra es la definición de “país seguro”, que, en el dictamen del TJUE (de agosto 2025) debe serlo en todo su territorio y para todos sus ciudadanos, incluidas las minorías de cualquier tipo. Sin embargo, como se desarrolla más adelante, este escollo legal desaparece tras la aprobación del nuevo Reglamento de Retorno propuesto por la Comisión Europea en marzo de 2025, cuyo objetivo es facilitar las devoluciones de los peticionarios de asilo que hayan visto su solicitud rechazada, y tras la aprobación de la lista de “países seguros”, que incluye cambios en este concepto (el de “país seguro”). Por otra parte, la externalización a territorios fuera de la UE del procesamiento de las solicitudes de asilo es una posibilidad recogida en el PEMA. Tras estos cambios normativos, el “experimento” italiano en Albania puede volver a ponerse en
