Saisie par le comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques de l’Assemblée nationale, la Cour a réalisé une enquête relative à « La politique de lutte contre la fraude aux prélèvements sociaux liée au travail dissimulé » portant sur les exercices 2019 à 2025. Ce type de fraude représente un enjeu financier important estimé par la Cour plus de 8,5 Md€. Pour répondre à la demande parlementaire, la Cour a procédé à une évaluation de politique publique portant sur les exercices 2019 à 2025 en se concentrant sur la mise en œuvre de cette politique publique sans revenir sur l’estimation du phénomène de fraude. A l’issue de cette évaluation, la Cour formule onze recommandations et appelle à leur mise en œuvre d’ici deux ans.
Des objectifs peu clairs et mal hiérarchisés, des moyens difficilement appréciables et une coordination insuffisante.
La fraude aux prélèvements sociaux se caractérise par l’absence intentionnelle de versement des cotisations et contributions sociales par les employeurs de salariés et les travailleurs indépendants. Cette fraude est liée au travail dissimulé lorsque l’employeur ou le travailleur indépendant dissimule son activité ou un emploi salarié. Les autorités publiques ont renforcé cette politique dans le temps au travers de plans nationaux et territoriaux. Toutefois, en dépit de l'existence d'outils de pilotage, le cadre actuel de programmation des actions de lutte contre la fraude aux prélèvements sociaux reste, pour l'essentiel, général, rigide et insuffisamment doté d'indicateurs. Les priorités peuvent également différer d'une administration à l'autre, alors même que les acteurs mobilisés sont nombreux. De plus, il n’est pas possible de disposer aujourd’hui d'une évaluation exhaustive des moyens humains affectés à la lutte contre la fraude aux prélèvements sociaux, qu’il s’agisse de la mutualité sociale agricole, de l’inspection du travail, des services de police et de gendarmerie, de la direction générale des finances publiques ou des juridictions judiciaires. Dès lors, sous la forme de deux recommandations, la Cour relève le besoin d’une coordination plus importante sous l'autorité du Premier ministre, en s’appuyant sur la mission interministérielle de coordination anti-fraude (MICAF), afin d’assurer une mise en œuvre effective des priorités d’action. Elle souligne également l'importance de plateformes numériques permettant le partage de données communes entre administrations sur les contrôles, les détections et les verbalisations.
Une politique insuffisamment dissuasive
Les sondages réalisés par la Cour auprès des entreprises confirment que le risque de contrôle est généralement ressenti comme peu élevé et le nombre de contrôles insuffisant pour lutter contre le travail dissimulé. Les actions en matière de prévention sont nombreuses, en particulier de la part des URSSAF. Toutefois, leur efficacité est inégale et limitée pour lutter contre les schémas de fraudes complexes. Il est nécessaire que les accès à des bases de données informatisés servant à la détection, au contrôle et au recouvrement soient ouverts à l’ensemble des services de contrôle et que le datamining, qui reste peu utilisé et de manière très inégale entre les administrations, se développe. De plus, le nombre de contrôles et leur rendement varient selon les services de contrôle, avec une forte augmentation dans le réseau des URSSAF sur la période étudiée. Si la fréquence des redressements réalisés par les URSSAF est élevée (85,9 %), de même que leur rendement financier (1,6 Md€ en 2024), les contrôles faits sur les travailleurs indépendants, bien qu’en forte hausse de 2019 à 2024, demeurent insuffisants. Afin de répondre aux risques de fraude transnationale, il serait très utile d'instituer un système européen d'échange automatique d'informations en matière sociale. De plus, les cascades de sous-traitance facilitent la fraude aux prélèvements sociaux dans plusieurs secteurs vulnérables. Il serait donc approprié d’instituer une mesure spécifique au secteur de la construction, qui concentre 59 % des redressements opérés par les URSSAF. Enfin, si les poursuites judiciaires en matière de travail dissimulé sont en hausse, ce contentieux représente une faible partie des infractions que les parquets ont à connaître (moins de 1 % des infractions). Les sanctions pénales existantes se heurtent parfois à un manque d’effectivité face à des schémas de fraude de plus en plus complexes et évolutifs. Il convient de renforcer le nombre de réponses pénales possibles. Les peines complémentaires, notamment de publicité des sanctions destinées à rendre mieux connus les jugements, sont peu prononcées, limitant le caractère dissuasif des contrôles et des sanctions. Ainsi, la Cour formule plusieurs recommandations pour mieux graduer et adapter la réponse pénale aux évolutions du travail dissimulé.
Des impacts négatifs pour les finances sociales et des salariés très rarement rétablis dans leurs droits
Le recouvrement des montants redressés après contrôle reste faible et ne permet pas de réduire suffisamment les pertes pour la sécurité sociale. En effet, les créances issues de constat de travail dissimulé sont par nature plus difficiles à recouvrer que les autres créances, car elles font fréquemment l’objet de contestation devant les juridictions et une partie des cotisants concernés par un contrôle organisent leur insolvabilité. Le poids des entreprises engagées dans des procédures collectives et des sociétés radiées dans les restes à recouvrer est important. Ce contexte et la faible mobilisation des leviers mis à la disposition des organismes de recouvrement (solidarité financière, saisies…) expliquent en partie que le taux de recouvrement des créances des URSSAF ne dépasse pas 10 %, même dix ans après le redressement. Ainsi, sur les 4,1 Md€ restant à recouvrer fin 2024, la Cour estime que la perte qui sera constatée à terme pour la sécurité sociale sera comprise entre 2,2 et 3,7 Md€. De nouvelles mesures législatives et règlementaires peuvent permettre d’améliorer le recouvrement en donnant notamment un statut privilégié à la créance issue du travail dissimulé, en permettant la fongibilité des créances sociales entre organismes de sécurité et partenaires publics et en autorisant les protocoles d’accord. Enfin, la restauration des droits des travailleurs dissimulés, qui constitue un objectif explicite de la politique de lutte contre le travail dissimulé, demeure largement négligée, notamment en raison des difficultés d’identification des salariés concernés et d’individualisation de leurs droits, ainsi que des incertitudes entourant les conditions d’exercice du travail dissimulé. La Cour conclut ainsi que la politique de lutte contre la fraude aux prélèvements sociaux ne suffit pas à combler le manque à gagner sur les finances sociales et ne permet pas le rétablissement des droits des salariés.
