Responsabilidad del Estado legislador: Requisitos y claves

I. ¿En qué consiste la responsabilidad del Estado legislador?

La responsabilidad patrimonial del Estado legislador es una institución jurídica del ordenamiento español que implica la obligación de indemnizar a los particulares por los daños y perjuicios de carácter económico que les sean causados como consecuencia directa de la aprobación de una ley, siempre que concurran los requisitos establecidos por la normativa y la jurisprudencia aplicables.

II. ¿Qué ha dicho el TJUE sobre la responsabilidad del Estado legislador?

La postura del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (en lo sucesivo, el TJUE) ha resultado determinante en la configuración del sistema español, actuando principalmente como corrector de las restricciones impuestas por el legislador nacional. Su pronunciamiento más relevante es la sentencia de 28 de junio de 2022 (asunto C-278/20), en la que el Tribunal declaró que el régimen español de responsabilidad del Estado legislador era contrario al Derecho de la Unión. En dicha resolución se detallan, entre otros, los siguientes aspectos:

1. El TJUE reprochó a España que los requisitos establecidos en la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (en lo sucesivo, Ley 40/2015), hacían «imposible o excesivamente difícil» que los ciudadanos obtuvieran una indemnización. El tribunal europeo recordó que, aunque los Estados tienen autonomía para configurar sus procedimientos, estos no pueden anular el derecho a la reparación.
2. En la referida sentencia, el TJUE invalidó varios obstáculos que contenía la normativa española, a saber:

1. 1. La exigencia de una sentencia previa: España exigía que el particular hubiera obtenido una sentencia firme desestimatoria contra el acto administrativo antes de reclamar. El TJUE consideró que esto era una traba excesiva.
   2. La publicación en el DOUE: El TJUE aclaró que no puede condicionarse la responsabilidad a que exista una sentencia previa del TJUE que declare el incumplimiento. El ciudadano puede reclamar la responsabilidad, aunque el TJUE no se haya pronunciado todavía sobre esa ley concreta.
   3. La limitación de daños: El TJUE rechazó que solo se pudieran indemnizar daños producidos en los cinco años anteriores a la sentencia, pues esto limitaba arbitrariamente el resarcimiento íntegro.

3. Para que nazca la responsabilidad, el TJUE mantiene sus tres criterios clásicos, los cuales deben ser la única vara de medir:

1. 1. Finalidad de protección: La norma de la UE vulnerada debe tener por objeto conferir derechos a los particulares.
   2. Infracción suficientemente caracterizada: El Estado debe haber ignorado de forma manifiesta y grave los límites impuestos a su discrecionalidad.
   3. Nexo causal: Debe existir una relación directa de causa-efecto entre el incumplimiento del Estado y el daño sufrido por el particular.

III. ¿Cuándo procede la indemnización por responsabilidad del Estado legislador y cuál es su fundamentación legal?

La indemnización por responsabilidad del Estado legislador no nace en el momento exacto en que se aprueba la ley, ni necesariamente cuando esta entra en vigor. Su nacimiento está condicionado a la concurrencia de tres elementos clave: la existencia de un daño efectivo, la antijuridicidad de ese daño y la publicación de una resolución judicial que constate la infracción. Su regulación vigente se encuentra en el artículo 32 de la Ley 40/2015, diferenciando los siguientes escenarios:

1. Responsabilidad por Leyes Inconstitucionales.

Cuando el Tribunal Constitucional declara la nulidad de una norma, nace el derecho a la indemnización, pero no de forma automática. El artículo 32.4 de la Ley 40/2015, impone el deber de que el particular haya obtenido una sentencia firme desestimatoria contra el acto administrativo que aplicó la ley, habiendo alegado previamente la inconstitucionalidad.

Por ejemplo, imagina que se aprueba una ley que impone un impuesto especial a las empresas de energía renovable. Dos años después, el Tribunal Constitucional declara que ese impuesto es discriminatorio e inconstitucional. Las empresas que pagaron el impuesto y vieron reducidos sus beneficios pueden exigir la devolución de lo pagado y la reparación de los perjuicios.

2. Infracción del Derecho de la Unión Europea.

El Estado responde cuando vulnera el ordenamiento jurídico europeo. En ese sentido, conforme a lo previsto en el artículo 34.5 de la Ley 40/2015, si la lesión es consecuencia de la aplicación de una norma declarada contraria al Derecho de la Unión Europea, procederá su indemnización cuando el particular haya obtenido, en cualquier instancia, sentencia firme desestimatoria de un recurso contra la actuación administrativa que ocasionó el daño, siempre que se hubiera alegado la infracción del Derecho de la Unión Europea posteriormente declarada.

Por ejemplo, lo acontecido en el caso céntimo sanitario, cuando en España, se aplicó durante años un impuesto sobre las ventas minoristas de hidrocarburos, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) dictaminó que este impuesto era contrario a la normativa europea. Como resultado, el Estado tuvo que devolver miles de millones de euros a los transportistas y consumidores afectados.

Asimismo, deberán cumplirse todos los requisitos siguientes:

1. La norma ha de tener por objeto conferir derechos a los particulares.
2. El incumplimiento ha de estar suficientemente caracterizado.
3. Ha de existir una relación de causalidad directa entre el incumplimiento de la obligación impuesta a la Administración responsable por el Derecho de la Unión Europea y el daño sufrido por los particulares.

IV. ¿Cuál es el plazo de prescripción para solicitar indemnización por responsabilidad del Estado legislador?

A los efectos de la exigencia de indemnización por responsabilidad del Estado legislador, el párrafo tercero del artículo 67.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, establece que, el derecho a reclamar prescribirá al año de la publicación en el «Boletín Oficial del Estado» o en el «Diario Oficial de la Unión Europea», según el caso, de la sentencia que declare la inconstitucionalidad de la norma o su carácter contrario al Derecho de la Unión Europea.

V. ¿En qué se diferencia la responsabilidad del Estado legislador de la responsabilidad administrativa ordinaria?

Aunque ambas forman parte del sistema de responsabilidad patrimonial del sector público en España, la diferencia fundamental radica en quién genera el daño y el fundamento legal que activa la indemnización, en ese sentido, dentro de las principales diferencias, tenemos:

 1. En cuanto al sujeto responsable del daño.

1. En la responsabilidad administrativa ordinaria: El daño proviene de la Administración Pública (Ministerios, Ayuntamientos, Comunidades Autónomas). Se debe al mal funcionamiento de los servicios públicos -como sería un bache en la carretera, una negligencia médica o un retraso en una licencia-.
2. En la responsabilidad del Estado Legislador: El daño proviene directamente de una norma con rango de ley aprobada por las Cortes Generales o las Asambleas Legislativas de las CCAA. Aquí el responsable no es un funcionario o un servicio técnico, sino el Poder Legislativo.

2. Con relación a los requisitos de agotamiento.

En el ámbito de la responsabilidad patrimonial de la Administración, no se exige, con carácter general, la previa anulación judicial del acto causante del daño; así, por ejemplo, si una ambulancia provoca un atropello, el perjudicado puede reclamar directamente la indemnización correspondiente. Sin embargo, en el caso de la responsabilidad del Estado legislador por leyes inconstitucionales o contrarias al Derecho de la Unión Europea, la normativa española ha venido exigiendo que el particular haya obtenido previamente una sentencia firme desestimatoria del recurso interpuesto contra el acto administrativo que le ocasionó el perjuicio, siempre que en dicho proceso se hubiera alegado la inconstitucionalidad de la ley o su incompatibilidad con el Derecho de la Unión.

3. Con relación al órgano que resuelve.

En la responsabilidad administrativa ordinaria, resuelve el Ministro respectivo o el órgano que determine la normativa interna de la Administración que causó el daño. Por su parte, en la responsabilidad del Estado legislador, la competencia es exclusiva del Consejo de Ministros, independientemente de sobre qué trata la ley.