In Italia centinaia di migliaia di persone convivono con una depressione che non risponde ai farmaci disponibili. Molte di loro hanno provato tre, quattro, cinque terapie diverse. Quando chiedono di accedere a un trattamento ancora in sperimentazione, la risposta è quasi sempre la stessa: l’uso compassionevole esiste, ma è stato pensato per chi rischia di morire di una malattia del corpo. La sofferenza psichica deve dimostrare di essere abbastanza grave secondo criteri scritti per altro.
Nonostante i percorsi compassionevoli validate dalla legge attuale riguardino tutte le molecole, anche quelle avvolte dallo stigma della proibizione quali gli psichedelici, le norme di dettaglio, rendono di fatto difficile l’importazione di psilocibina, mdma, lsd per scopi di ricerca e per uso clinico.
La riforma europea della legislazione farmaceutica, ormai alla fine del suo percorso, cambia in parte questa situazione. Vale la pena capire come, e soprattutto cosa resta da fare.
Il percorso della riforma
La Commissione ha presentato le proposte di riforma dell’intero impianto della legislazione farmaceutica nell’aprile 2023, secondo il percorso di legislazione ordinario che prevede la sua iniziativa iniziativa legislativa e l’accordo di Parlamento e Consiglio sul testo finale.
Il Parlamento europeo ha votato la sua posizione nell’aprile 2024, il Consiglio nel giugno 2025, e l’accordo tra le istituzioni è arrivato l’11 dicembre 2025.
A settembre 2026 il Consiglio ha diffuso i testi definitivi: un Regolamento (ST 7105/26), che riguarda l’EMA, la procedura di autorizzazione centralizzata e l’uso compassionevole, e una Direttiva (ST 7106/26), il nuovo codice europeo dei medicinali. Sostituiranno la direttiva 2001/83 e il regolamento 726/2004, le norme su cui si regge il sistema da oltre vent’anni.
Mancano adesso l’adozione formale del Consiglio e il voto del Parlamento in seconda lettura, che sarà una ratifica dell’accordo già raggiunto.
Dopo la pubblicazione, le regole si applicheranno in via generale a distanza di due anni, quindi verso la fine del 2028. Entro la stessa data l’Italia dovrà recepire la Direttiva, sostituendo o intervenendo il d.lgs. 219/2006.
La salute mentale nel testo
Nella legislazione farmaceutica attuale la salute mentale non è mai nominata. Il nuovo Regolamento la cita due volte.
La prima è nel considerando 41, dove si riconosce che esistono bisogni terapeutici insoddisfatti anche in quest’area e che i farmaci promettenti devono poter ricevere il supporto scientifico rafforzato dell’EMA (il programma PRIME).
La seconda, più importante, è nell’articolo 27 sull’uso compassionevole. Oggi possono accedervi i pazienti con una malattia cronica o gravemente invalidante, o potenzialmente letale. Il nuovo testo aggiunge chi soffre di una condizione che incide sulla salute mentale “con grave sofferenza psicologica o emotiva, che porta a un peggioramento dei sintomi clinici e compromette gravemente la capacità di funzionare nella vita quotidiana”. Per la prima volta la sofferenza psichica ha un criterio di accesso suo, senza dover essere assimilata a una malattia fisica.
La definizione generale di “bisogno medico insoddisfatto”, quella da cui dipendono gli incentivi e l’accesso al PRIME, è rimasta quella di prima: malattia potenzialmente letale o gravemente debilitante (articolo 85 della Direttiva). Che una depressione resistente o un disturbo post-traumatico grave vi rientrino non dovrebbe esser certo in dubbio. Ma a darne forza dipenderà dalle linee guida che l’EMA dovrà scrivere. È su quelle linee guida che bisogna intervenire adesso, chiedendo che i disturbi psichiatrici gravi e resistenti ai trattamenti siano indicati espressamente.
Un’altra cruciale modifica avrà effetti diretti: tutte le nuove sostanze attive dovranno essere autorizzate dall’EMA con procedura centralizzata. Psilocibina, MDMA e le molecole future saranno valutate una volta sola per tutta l’Unione. Questo può ridurre le disparità tra Paesi, ma solo se l’Agenzia avrà al suo interno competenze psichiatriche adeguate e cura di esaminare la salute mentale come fenomeno complesso e non esclusivamente farmacocentrico, che oggi. Per questo chiediamo un Registro sulle farmacoresistenze in psichiatria con i dati di contesto e di RWE.
L’uso compassionevole
Fino a oggi il regolamento 726/2004 prevedeva che il comitato scientifico dell’EMA potesse esprimere pareri sull’uso compassionevole, cosa che è accaduta pochissime volte. Tutto il resto era affidato agli Stati; in Italia al DM 7 settembre 2017, con percorsi che dipendono dai comitati etici e dalla disponibilità delle aziende a fornire il farmaco gratuitamente.
La decisione resterà nazionale, ma il nuovo articolo 27 introduce regole che prima mancavano:
- l’uso compassionevole potrà riguardare anche nuove indicazioni di farmaci già autorizzati;
- potrà riguardare farmaci per i quali la domanda di autorizzazione è stata presentata o sta per esserlo;
- gli Stati dovranno notificare all’EMA i programmi attivati, e l’EMA li renderà pubblici;
- il comitato scientifico potrà usare nei suoi pareri anche i dati raccolti fuori dagli studi clinici;
- l’azienda dovrà continuare a fornire il farmaco ai pazienti del programma anche dopo l’autorizzazione, finché il medicinale non sarà effettivamente in commercio nel loro Paese.
Quest’ultima norma riguarda un problema molto concreto. In Italia tra l’autorizzazione europea e l’arrivo del farmaco in farmacia, tra negoziazione del prezzo e decisioni sulla rimborsabilità, possono passare anni. Finora in quel periodo i pazienti rischiavano di vedersi interrompere la terapia.
L’uso nominale
La possibilità, prevista dall’articolo 5 della direttiva 2001/83, di fornire a un singolo paziente un farmaco non autorizzato su richiesta e sotto la responsabilità del medico resta, all’articolo 4 della nuova Direttiva. Con alcune importanti modifiche: la richiesta potrà essere anche “anticipata”, il medicinale potrà essere “formulato o utilizzato” secondo le indicazioni del medico, e gli Stati dovranno incoraggiare medici e pazienti a segnalare gli effetti avversi.
Il nuovo Regolamento continuerà a considerare uso compassionevole anche la fornitura a un singolo paziente, con obbligo di notifica all’EMA. Per lo stesso paziente permarranno quindi due strade con conseguenze diverse: con l’uso nominale la responsabilità resta interamente al medico; con l’uso compassionevole il caso entra in un sistema europeo di notifica e trasparenza.
Il DM del 2017 oggi mescola i due istituti, e andrà riscritto in sede di recepimento. È un’occasione per chiarire le regole e renderle più accessibili a cittadini, operatori sanitari e del diritto.
Dati dal mondo reale e riposizionamento dei farmaci
Per la prima volta la legge riconosce esplicitamente che le decisioni regolatorie possono basarsi anche su dati sanitari raccolti fuori dagli studi clinici.
L’EMA e le autorità nazionali potranno analizzarli per valutare meglio i farmaci o verificare quanto dichiarato dalle aziende, anche attraverso la rete europea DARWIN EU e lo Spazio europeo dei dati sanitari.
Per la psichiatria la novità più rilevante è l’articolo 50 del Regolamento. Università, ospedali e associazioni senza scopo di lucro potranno presentare all’EMA le evidenze a sostegno di una nuova indicazione di un farmaco già autorizzato. Se l’EMA le ritiene valide e l’indicazione risponde a un bisogno insoddisfatto, l’azienda titolare dovrà chiedere la modifica dell’autorizzazione. Fino a oggi, se un farmaco a brevetto scaduto si dimostrava utile per una nuova indicazione, nessuna azienda aveva interesse a chiederne il riconoscimento. La ketamina ne è un esempio.
La riforma, purtroppo, non disciplina invece gli studi che combinano sperimentazione clinica e dati del mondo reale. Le sperimentazioni restano regolate dal regolamento 536/2014, modificato solo marginalmente. Questo tema si discuterà nel Biotech Act, proposto dalla Commissione a fine 2025 e ora in negoziazione, ed è lì che dovrà spostarsi l’attenzione di chi chiede studi più aderenti alla pratica clinica reale.
Le sandbox regolatorie
Il Regolamento introduce le “sandbox regolatorie” (articoli 116-118). Per prodotti che, per le loro caratteristiche o per il modo in cui vengono sviluppati, non rientrano nelle regole ordinarie, la Commissione, su raccomandazione dell’EMA, può stabilire adattamenti temporanei e controllati dei requisiti di legge.
L’autorizzazione resta subordinata a un rapporto favorevole tra benefici e rischi, dura quanto la sandbox, e il foglietto illustrativo deve segnalarla.
Il legislatore pensava soprattutto all’intelligenza artificiale e al digitale, ma il testo non pone limiti di settore. Le terapie assistite con psichedelici sono un caso che le regole ordinarie gestiscono male: il farmaco è inseparabile dal supporto psicologico, e il doppio cieco è difficile da mantenere perché paziente e terapeuta riconoscono l’effetto della sostanza. Il problema è già emerso nell’agosto 2024: la FDA americana non ha approvato l’MDMA per il disturbo post-traumatico e ha chiesto un nuovo studio, sollevando dubbi proprio sul cieco e sulla qualità e uniformità della psicoterapia tra i diversi centri. Sono ragioni sufficienti per chiedere che vengano considerate.
Un solo possibile ostacolo: la sandbox è esclusa per i prodotti già in fase avanzata di sviluppo. Le norme saranno applicabili subito dopo l’entrata in vigore del Regolamento, ma funzioneranno solo quando la Commissione avrà adottato l’atto che ne definisce criteri e procedure.
La proposta dell’Associazione Luca Coscioni e di EUMANS
Come Associazione Luca Coscioni, insieme a EUMANS, lavoriamo da tempo su questi temi e la riforma della legislazione eurocomunitaria la rende più concreta, perché molte delle nostre richieste ora hanno una base giuridica precisa.
La premessa delle nostre richieste: in Europa più di 30 milioni di persone soffrono di depressione maggiore, e una quota tra il 30 e il 40% non risponde in modo adeguato ai farmaci autorizzati. A queste si aggiungono le persone con disturbo post-traumatico da stress o con dipendenze per le quali le cure disponibili non funzionano. Psilocibina e MDMA, associate alla psicoterapia, hanno dato risultati promettenti negli studi clinici. L’Australia, la Nuova Zelanda, il Canada ne ha autorizzato l’uso terapeutico, così come la Svizzera, La Repubblica Ceca. In Europa manca ancora un quadro comune e ogni Stato si batte con l’ignoranza e lo stigma che ancora avvolge queste sostanze. Occorre implementare l’armonizzazione delle discipline e dei saperi degli Stati membri.
Le azioni che proponiamo.
La prima è chiedere al comitato scientifico dell’EMA un parere formale sulle condizioni dell’uso compassionevole di questi trattamenti. Il parere dovrebbe definire cosa si intende per resistenza al trattamento e quali requisiti minimi servono: setting, formazione degli operatori, raccolta dei dati. Questo strumento esisteva già con il vecchio articolo 83 del regolamento 726/2004, ma nessuno Stato lo ha mai attivato in psichiatria. Con il nuovo articolo 27 la richiesta è più forte, perché il criterio della grave sofferenza psichica è scritto nella legge e il comitato può basarsi anche sui dati raccolti nella pratica clinica.
Per arrivarci serve una richiesta coordinata degli Stati in cui esistono già esperienze cliniche o programmi di accesso: Paesi Bassi, Germania, Portogallo, Repubblica Ceca e l’Italia.
La seconda è un registro europeo sulla farmacoresistenza in psichiatria con dati RW. Oggi la resistenza ai trattamenti non esiste come dato (con esketamina è stata indicata come fallimento di due linee di SSRI-SNRI). Non è un codice diagnostico ma la storia clinica di una persona: quanti farmaci ha provato, per quanto tempo, a quali dosi, con quale risultato.
Nessun sistema sanitario europeo la registra in modo confrontabile, e la rete DARWIN EU, che l’EMA usa per analizzare i dati sanitari, non può trovare ciò che nessuno ha raccolto. Mancano ancora di più i dati sulla psicoterapia ricevuta e sulle condizioni di vita dei pazienti: isolamento, precarietà, traumi. Senza questi dati non si può stabilire chi sia davvero resistente ai trattamenti e chi non abbia mai ricevuto una cura completa.
La riforma dà all’EMA il potere di usare i dati del mondo reale, ma quel potere serve a poco se i dati non esistono. Un registro con un insieme minimo di dati comuni a tutti i Paesi servirebbe a tre cose: sostenere i pareri sull’uso compassionevole, dimostrare il bisogno insoddisfatto e fornire all’EMA le prove scientifiche che la legge richiede per raccomandare l’apertura di una sandbox.
A tal fine, creare una rete europea di giuristi negli Stati in cui esistono o stanno nascendo programmi di accesso anticipato è lo strumento per coordinare queste richieste ed è urgente. Occorre coordinare le iniziative nazionali, preparare protocolli di accesso coerenti con i requisiti europei e contribuire alla formazione condivisa dei terapeuti prima che i farmaci arrivino sul mercato. Con il recepimento della Direttiva, che impegnerà tutti i Paesi nei prossimi due anni, questo coordinamento diventa ancora più necessario.
Cosa fare adesso
La riforma offre strumenti utili: un criterio di accesso compassionevole per la sofferenza psichica, più trasparenza, il riconoscimento dei dati del mondo reale, la possibilità per enti non profit di proporre nuove indicazioni, le sandbox. Nessuno di questi strumenti produrrà effetti da solo.
Nei prossimi due anni si decideranno le cose che contano davvero: le linee guida dell’EMA sul bisogno insoddisfatto, i criteri per le sandbox, il recepimento italiano. Chiediamo:
- che la salute mentale sia indicata, così come nel testo delle riforme, anche ed espressamente anche nelle linee guida dell’EMA;
- che l’Agenzia si doti di competenze psichiatriche che tengano conto dei dati di RW e affrontino con la massima competenza il fenomeno complesso della salute mentale oltre il farmaco;
- che si costruisca il registro europeo sulla farmacoresistenza con dati di registro;
- che il governo italiano con l’occasione del recepimento delle riforme in corso, scriva regole chiare e rapide sull’accesso effettivo precoce alle terapie, comprese le regole sulle importazioni e produzioni autoctone per agevolare l’uso clinico e scientifico delle sostanze in questione.
Le associazioni dei pazienti devono essere coinvolte in tutte queste fasi, non consultate a decisioni prese.
Avvocata del Foro di Firenze si occupa di diritto civile, sanitario , sociosanitario, di famiglia, e tematiche bioetiche sui diritti del fine vita e della salute mentale. E’ consigliera del Consiglio Generale dell’Associazione Luca Coscioni, per la quale coordina le campagne sulle terapie psichedeliche. Collabora ed è Consigliera del Direttivo di Aduc, Associazione dei Diritti degli Utenti e Consumatori con sede a Firenze www.aduc.it.
