Lecciones extraídas del último mandato durante el periodo 2019-2024
Las enseñanzas extraídas del último mandato de la Comisión Europea (2019-2024) ponen de manifiesto un gran aumento de la participación de las instituciones de la Unión Europea (UE) en cuanto a política tecnológica junto a otros socios. La institucionalización de diálogos con otros países ha propiciado la creación de plataformas estructuradas de confianza para el intercambio de información y, en algunos casos, para la toma conjunta de decisiones sobre hojas de ruta de aplicación. Ese es el caso del Consejo UE-EEUU de Comercio y Tecnología, el Consejo UE-India de Comercio y Tecnología, los Acuerdos de Asociación Digital con muchos países de la región del Indo-Pacífico como Japón, la República de Corea y Singapur, el lanzamiento de la Alianza Digital entre la UE y América Latina y el Caribe o el fortalecimiento de la Agenda Digital para los Balcanes Occidentales.
Asimismo, este periodo fue testigo del primer impulso coordinado de los 27 Estados miembros a la diplomacia digital mediante la aprobación de las Conclusiones del Consejo de la UE en julio de 2022 sobre el establecimiento de un marco de diplomacia digital que sirva de paraguas para coordinar todas las acciones relativas a los aspectos exteriores de la política tecnológica de la UE. Se incluyen aquí cuestiones de seguridad –por ejemplo, las negociaciones en torno el Marco para un Comportamiento Responsable de los Estados sobre normas cibernéticas–, temas económicos –por ejemplo, inversiones de la Pasarela Mundial en terceros países o acuerdos sobre telecomunicaciones, 5G y cuestiones similares con otros socios– y otras iniciativas normativas de convergencia, como, por ejemplo, la creación de la Oficina de la UE en San Francisco, dedicada en exclusiva a dar difusión a los expedientes legislativos de política digital.
Ahora bien, mientras que la mirada de la UE se ha centrado desde 2019 en la soberanía y la autonomía estratégica abierta, el nuevo mandato arranca en 2024 con un cambio de paradigma hacia la seguridad económica. Asimismo, una segunda capa de esta transformación está marcada por la transición desde un enfoque regulador hacia un nuevo planteamiento orientado a la política industrial, la intervención pública y la competitividad como eje vertebrador de las transiciones digital y limpia, así como una línea de base de defensa más sólida.
Durante el periodo comprendido entre 2019 y 2024, estas transformaciones han incluido una dimensión internacional. En este capítulo se abordan los cuatro ángulos normativos principales que debería incluir el nuevo mandato para el periodo 2024-2029 en la dimensión internacional de la política digital de la UE:
- la dimensión institucional y de gobernanza, con la creación de la primera vicepresidencia ejecutiva para la Soberanía Tecnológica, la Seguridad y la Democracia;
- el fortalecimiento y la mejora de la coordinación de las iniciativas de diplomacia digital;
- la dimensión tecnológica en la política de ampliación, sobre todo en los países candidatos a entrar a la UE;
- y la renovación de la agenda con la determinación de las prioridades y una hoja de ruta orientada a la acción para poner en práctica la Estrategia Europea de Seguridad Económica.
El impulso a las necesidades políticas derivado de los Informes de Draghi y Letta
Pese a que los Informes de Draghi y Letta versan en gran medida sobre las necesidades de política interna a nivel de la UE y en los Estados miembros, el aspecto internacional está presente tanto explícita como implícitamente.
En concreto, sus ideas principales ponen de manifiesto que el factor fundamental que explica la creciente brecha de productividad entre la UE y Estados Unidos ha sido la tecnología digital. La UE no consiguió aprovechar la primera revolución digital liderada por la red de redes en la década de 1990. En el presente, la tecnología de vanguardia se concentra en Estados Unidos (EEUU) (el 70 % de los modelos fundacionales de IA se desarrollan en EEUU y el 65 % del mercado europeo de la nube lo acaparan tres hiperescaladores estadounidenses, mientras que cinco de las 10 empresas principales relacionadas con el mundo cuántico se encuentran en EEUU y otras cuatro en China).
El Informe de Draghi constata que la UE se ha quedado muy rezagada. Sin embargo, pese a que el liderazgo de primera línea ya no es posible para muchas tecnologías, la UE tiene la oportunidad de mantener una presencia en ámbitos específicos en los que poder reducir las dependencias parcialmente o en los que convertirse en caso de que se produzca una correcta asignación de las inversiones. Es el caso de las soluciones para la “nube soberana”, espacio en el que Draghi aboga por una mayor seguridad y encriptación. Los segmentos seleccionados son la robótica autónoma, donde la UE representa en torno al 22 % de la actividad a nivel mundial, y servicios de IA como el análisis predictivo, la elaboración de previsiones, la optimización, la detección de fallos, los datos de inteligencia para empresas y las funciones empresariales.
Para conseguirlo, Draghi recomienda incrementar el gasto en I+D y dirigir la atención hacia la innovación rupturista. Establece una comparación con la Agencia de Proyectos de Investigación Avanzados de Defensa (DARPA) y organismos similares dedicados a la investigación avanzada. Otra recomendación es crear conglomerados de innovación más sólidos, puesto que, de los 10 centros mundiales de innovación más importantes, cuatro se encuentran en EEUU y tres en China. Además, fijándose en el plano internacional, Draghi propone seguir un modelo cercano al de EEUU o China para los grupos de operadores de redes móviles, que en esos dos países están muy concentrados frente a los 34 grupos de la UE. La fragmentación es un obstáculo para la competitividad.
Por lo que respecta a Letta, su informe “Much more than a market” (Mucho más que un mercado) aporta un enfoque innovador para la agenda internacional de la UE. Solamente será viable a través de una quinta libertad en investigación, innovación, datos, competencias, conocimientos y educación, con integración y, a continuación, con una posición coordinada de la UE en todo el mundo. Con este marco, la UE estará mejor preparada para posicionarse no solo como líder mundial para la fijación de normas internacionales de innovación y la divulgación de los conocimientos, sino también como creadora y artífice de nuevas tecnologías.
Estos mensajes también transmiten la idea de que una UE más integrada con sus 27 Estados miembros en el espacio digital fortalecería la agenda internacional de la UE.
Institucionalización de la dimensión internacional de la política digital de la UE: el nuevo Colegio de Comisarios
La creación del perfil de la primera comisaria propuesta para la Soberanía Tecnológica, la Seguridad y la Democracia (con una función de vicepresidencia ejecutiva) debería servir para situar la diplomacia digital en el centro de su hoja de ruta para la interacción internacional. En la carta de mandato, la presidenta de la Comisión Europea, Ursula von der Leyen, le pide a Henna Virkkunen que impulse la productividad mediante la difusión de las tecnologías digitales, el incremento de la competitividad digital de la UE, la intensificación de las inversiones en la siguiente oleada de tecnologías punteras –la computación cuántica, la supercomputación, los semiconductores, el internet de las cosas, la genómica y la tecnología espacial, entre otras–, además de solicitarle un plan a largo plazo de la UE sobre chips cuánticos.
Ante la capacidad limitada en cuanto a recursos, madurez tecnológica y actores de mercado competitivos en el territorio de la UE, la comisaria propuesta deberá canalizar estos avances a través de iniciativas de interacción internacional con socios importantes, elegidos en función del nivel de beneficio mutuo y su interés estratégico, asegurándose de que esas alianzas sean sostenibles y estén basadas en la igualdad de condiciones.
Además, la nueva vicepresidenta ejecutiva para la Soberanía Tecnológica deberá garantizar la coherencia y complementariedad de las políticas digitales internas y externas, sobre todo en lo tocante a cuestiones delicadas relacionadas con la seguridad. Ese enfoque debería aplicarse a las asociaciones bilaterales y a las iniciativas en curso de cara a una gobernanza digital mundial. En el primer caso, se debe insistir para sacar el máximo partido de las iniciativas actuales de la UE en determinadas verticales tecnológicas y encontrar socios de confianza. Los semiconductores no se pueden desarrollar en exclusiva en la UE ni en ninguna otra región en solitario. La Unión debe aprovechar el presupuesto derivado de la Ley de Chips y las herramientas procedentes de la Empresa Común para los Chips (entre ellas, las líneas piloto y el desarrollo de capacidades de proceso) para concertar acuerdos de colaboración con terceros países.
Uno de los primeros resultados del Consejo de Asociación Digital UE-Japón fue un memorando para el establecimiento de una cooperación en cuanto a semiconductores que incluye un mecanismo de alerta temprana para la cadena de suministro de los semiconductores, investigación y desarrollo, competencias avanzadas para la industria, casos de uso de aplicaciones de semiconductores y transparencia en los subsidios. Por parte de la UE, todas las acciones de investigación en colaboración serán financiadas por el programa de investigación y desarrollo de Horizonte Europa, incluidas las acciones puestas en marcha a través de la Empresa Común para los Chips. Por lo que respecta a la República de Corea, se celebró el primer Foro Bilateral de Investigadores de Semiconductores. Del Consejo UE-India de Comercio y Tecnología surgió el primer memorando de entendimiento sobre semiconductores. Además, el CCT UE-EEUU creó un sistema de alerta temprana para las crisis en la cadena de suministro de los semiconductores.
No obstante, en este nuevo periodo se deberá ampliar el alcance de la colaboración para pasar del intercambio de información actual con I+D y un mecanismo de alerta temprana a una agenda más ambiciosa con la que poder aprovechar las inversiones conjuntas.
Otro ámbito en el que garantizar la complementariedad y la coherencia entre las acciones internas y externas es la IA. En este caso, la Oficina de IA debe consolidar su abanico de relaciones internacionales con personal que sepa trabajar en equipo para implicarse en aspectos concretos y tangibles del desarrollo técnico de la IA con terceros países. El establecimiento de redes con otras Oficinas de IA e Institutos de Seguridad de socios de confianza y la elaboración de listas de prioridades serán fundamentales para garantizar la sostenibilidad de las asociaciones técnicas (aparte de los diálogos sobre regulación). En el desarrollo técnico es donde puede surgir un liderazgo real gracias a la creciente integración de la IA en sectores no tecnológicos.
Asimismo, la vicepresidenta ejecutiva deberá trabajar en el aspecto de la seguridad de la IA para garantizar la existencia de acuerdos internacionales vinculantes sobre un control humano considerable de funciones críticas de los sistemas desplegados en defensa que usen IA.
El segundo caso de la gobernanza internacional guarda relación con acciones tangibles como la hoja de ruta de aplicación del Pacto Digital Global impulsado por las Naciones Unidas, documento en cuyo contenido final ha influido la UE para promover una visión centrada en el ser humano. España ha sido uno de los cofacilitadores para garantizar esta aplicación y la UE debe desempeñar un papel activo al respecto. Además, los órganos internacionales de normalización de las TIC deberán ser uno de los objetivos de la nueva comisaria y vicepresidenta para incrementar la coordinación de la UE. Se trata de un aspecto clave para reducir las dependencias y fortalecer la capacidad en cuanto a tecnologías críticas. El Observatorio de Tecnologías Críticas de la UE puede ampliar su alcance y encargarse de posibles estudios políticos sobre cuáles son las tecnologías críticas para las que la UE debería asociarse específicamente con determinados países. Por ejemplo, Japón y la República de Corea han elaborado directrices de tecnologías nacionales fundamentales para la investigación fundamental, y ese podría ser un ámbito de cooperación sobre la base de los Acuerdos de Asociación Digital de la UE con ambos países.
Del mismo modo, el nuevo Colegio de Comisarios deberá reforzar los temas que han recibido una escasa atención desde la perspectiva y el enfoque de gobernanza de toda la UE. Es el caso de las infraestructuras de cables submarinos, para cuya seguridad y resiliencia formuló una Recomendación la propia Comisión Europea, además de proponer un incremento de la coordinación, una unificación de la cooperación técnica y un aumento de la financiación.
Impulsar y encomendar las iniciativas de diplomacia digital
Aunque, como ya se ha mencionado, durante el mandato 2019-2024 se crearon rápidamente asociaciones digitales internacionales con terceros países y otras regiones, la publicación de las Conclusiones del Consejo de la UE sobre Diplomacia Digital en julio de 2022 puso de manifiesto la importancia de alto nivel que revestía este tema, y no solo por parte de las instituciones de la UE, sino también por el apoyo de cada uno de los 27 Estados miembros.
Con el objetivo de trabajar en un planteamiento europeo más concertado, el acuerdo prevé cuatro pilares de actuación: objetivos estratégicos, propuestas fundamentales, mecanismos de ejecución y mejoras institucionales. Algunos de estos pilares ya se están poniendo en práctica, pero la mayoría necesitan alcanzar aún una madurez institucional y una mayor coordinación en los próximos años.
Por lo que respecta a los objetivos estratégicos, la UE debe tratar de posicionarse como líder mundial en diplomacia digital abanderando un enfoque tecnológico centrado en el ser humano y basado en derechos. Para la UE es esencial aprovechar su influencia geopolítica para forjar marcos de gobernanza digital que promuevan los derechos humanos universales, que defiendan el Estado de derecho y que refuercen los principios democráticos en la esfera digital. Además, la Unión debe dar prioridad al incremento de la soberanía digital mediante la reducción de las vulnerabilidades y dependencias críticas en tecnologías emergentes y fundacionales, garantizando en todo momento la resiliencia frente a presiones externas.
En cuanto a las propuestas fundamentales, la UE debe integrar por completo la diplomacia digital en su acción exterior. Esa integración implica armonizar las iniciativas de diplomacia digital con las políticas existentes, como son la Diplomacia Verde y la Ciberdiplomacia, para abordar de manera coherente las amenazas híbridas, los ataques cibernéticos y las campañas extranjeras de desinformación. La UE debe promover la colaboración internacional, asociándose con entidades globales como las Naciones Unidas, el G7, la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa (OSCE) y la Organización Mundial del Comercio (OMC) para defender las pautas democráticas y abogar por una internet estable, abierta y segura, regida por principios multipartitos. Debe asumir también un papel protagonista para influir en el desarrollo de normas tecnológicas éticas gracias a su presencia consolidada en los órganos mundiales de normalización.
La UE debe promover por iniciativa propia sus políticas digitales internas a nivel mundial, asegurándose de que marcos reglamentarios como la visión de la Brújula Digital para 2030 vayan calando en el plano internacional. La defensa de enfoques de gobernanza que busquen un equilibrio entre la innovación y el uso ético y responsable de la tecnología debe seguir siendo un pilar central. Otra prioridad debe ser facilitar una transición digital sostenible mediante el uso de herramientas digitales para avanzar en pos de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) de las Naciones Unidas, hacer frente al cambio climático y construir infraestructuras digitales resilientes, en particular en regiones con notables disparidades tecnológicas.
Para contrarrestar las actividades maliciosas en la esfera digital, la UE debe reforzar sus políticas de lucha contra los ciberataques, la desinformación y las injerencias encomendadas por otros Estados. Deben seguir desarrollándose y desplegándose mecanismos como el llamado “conjunto de instrumentos de ciberdiplomacia”, junto con otras iniciativas para hacer frente al discurso del odio y los contenidos violentos en la red. Estas medidas salvaguardarán los procesos democráticos, promoverán la confianza pública y protegerán el ecosistema digital de usos indebidos.
En lo que atañe a los mecanismos de ejecución, la UE debe centrarse en forjar y reforzar alianzas para llevar a la práctica sus objetivos en materia de diplomacia digital. Deben ampliarse las colaboraciones existentes como el Consejo UE-EEUU de Comercio y Tecnología para avanzar hacia la consecución de objetivos comunes. Además, la Unión debe integrar las inversiones en infraestructuras digitales con la promoción estratégica de soluciones tecnológicas y la convergencia normativa mediante paquetes de economía digital.
La UE debe interactuar con un abanico más amplio de partes interesadas, entre ellas el mundo académico, la sociedad civil y el sector privado, con el fin de desarrollar soluciones innovadoras para afrontar retos como la seguridad y la privacidad de los datos. La promoción europea de prácticas empresariales y modelos de gobernanza de datos éticos servirá para que la UE dé ejemplo y aumente su influencia a la hora d
