Mensajes clave
- La propuesta para el nuevo Marco Financiero Plurianual para al período 2028-2034, presentada oficialmente en julio de 2025, introduce una serie de transformaciones significativas en la estructura del presupuesto de la Unión Europea.
- Los cambios responden tanto a tendencias de largo plazo en la evolución de los Marcos Financieros Plurianuales como a las lecciones aprendidas durante la aplicación del Marco 2021-2027 y del NextGenerationEU, así como a los crecientes desafíos internos y externos que afronta la Unión.
- La Comisión propone un rediseño fundamental del presupuesto de la Unión Europea que, en su opinión, será más simplificado, flexible e influyente, mejorando de manera significativa la capacidad de la Unión para aplicar las políticas básicas y prepararse para los nuevos desafíos. No obstante, estas reformas estructurales no están exentas de costes institucionales y políticos.
- En este análisis se examinan los elementos centrales de la propuesta para concluir si ésta cumple dichos objetivos. Además, se analiza la posición de los actores clave en la negociación, que ocupará una parte importante de la agenda europea en los próximos dos años, con el fin de evaluar las posibilidades de éxito de la propuesta.
Análisis
1. Introducción
El 16 de julio de 2025, la Comisión Europea presentó oficialmente su propuesta para el Marco Financiero Plurianual (MFP) para el período 2028-2034. Esta presentación había sido largamente anticipada, especialmente tras el anuncio de la presidenta Ursula von der Leyen en su investidura de su intención de llevar a cabo una reestructuración profunda del presupuesto de la Unión y de introducir un cambio de paradigma en la configuración del MFP, cuyo diseño original se remonta a su establecimiento en 1988. En línea con esta visión, la Comisión adoptó en febrero de 2025 la comunicación titulada “El camino hacia el próximo MFP”, en la que se enfatizaba que la envergadura de los desafíos actuales y futuros requería un presupuesto ambicioso, no sólo en términos de volumen financiero, sino también en su arquitectura estratégica y funcional. La propuesta inicial fue sometida a un proceso de consulta pública que concluyó en mayo de 2025.
El sistema del MFP fue introducido a finales de los años 80 del siglo pasado con el propósito de reducir la conflictividad inherente a las negociaciones presupuestarias anuales y proporcionar mayor estabilidad tanto en el gasto como en la financiación de la Unión Europea (UE). Desde sus inicios, las principales partidas presupuestarias se han centrado en la Política Agrícola Común (PAC) y la política de cohesión, que durante décadas dominaron la estructura del presupuesto europeo.
A lo largo del tiempo, el MFP ha demostrado ser un instrumento eficaz para planificar las finanzas a largo plazo de la UE. Sin embargo, también ha sido testigo de una transformación profunda tanto en la naturaleza del presupuesto como en el contexto político en el que se negocia. En primer lugar, la complejidad y el grado de conflictividad de las negociaciones del MFP se han incrementado progresivamente. Este aumento se debe, por un lado, a la creciente diversidad de intereses derivados de las sucesivas ampliaciones; y por otro, al hecho de que, desde principios de los años 2000, el presupuesto de la UE dejó de utilizarse como elemento de compensación en las negociaciones sobre la ampliación y la profundización del proceso de integración europea.
Asimismo, se han producido cambios significativos en los instrumentos financieros y en los objetivos estratégicos que la UE persigue a través de su presupuesto. Entre las transformaciones más relevantes cabe destacar la incorporación de mecanismos de condicionalidad y la orientación cada vez más clara hacia metas políticas como la transición ecológica y digital, que constituyen el eje central del actual MFP.
Sin embargo, esta estabilidad se ha conseguido a costa de una reducción de la flexibilidad, sobre todo en situaciones de crisis. Ya era evidente que el presupuesto no era un instrumento eficaz para hacer frente a la crisis económica y financiera, y estas limitaciones también se han puesto de manifiesto con la crisis del coronavirus, aunque su comienzo coincidió con las negociaciones del MFP actual y el compromiso de solidaridad de los Estados miembros. Aunque en los últimos MFP se ha incrementado la flexibilidad, más del 90% del MFP 2021-2027 y del NextGenerationEU está preasignado a fines específicos.
Según la Comisión Europea, Europa se enfrenta a un número cada vez mayor de desafíos en diversos ámbitos, como la seguridad, la defensa, la competitividad, la migración, la seguridad energética y la resiliencia frente al cambio climático. Estos desafíos no son temporales, sino que reflejan cambios geopolíticos y económicos sistémicos marcados por una gran incertidumbre. Por ello, la Comisión propone un rediseño fundamental del presupuesto de la UE que, en su opinión, será más simplificado, flexible e influyente. Mejorará significativamente la competitividad y capacidad de la UE para aplicar las políticas básicas y prepararse para los nuevos desafíos.
A continuación, se analizarán los elementos centrales de la propuesta para concluir si ésta cumple dichos objetivos. Además, se analizará la posición de los actores clave en la negociación, que ocupará una parte importante de la agenda europea en los próximos dos años, con el fin de evaluar las posibilidades de éxito de la propuesta.
2.1. El tamaño
La propuesta para el próximo MFP asciende a cerca de dos billones de euros, lo que equivale aproximadamente al 1,26% de la Renta Nacional Bruta (RNB) de la UE en promedio para el período 2028-2034. Esta cifra representa un aumento significativo en comparación con el MFP actual (2021-2027), que supone un 1,11% de la RNB, y ligeramente superior al 1,13% contemplado en la programación vigente sin contar con instrumentos extraordinarios. Cabe señalar que el MFP 2021-2027 alcanza un volumen total superior a los dos billones de euros únicamente al considerarse juntamente con el instrumento temporal NextGenerationEU.
Sin embargo, la propuesta se sitúa muy por debajo de las previsiones de los analistas, quienes anticipaban un incremento cercano al 2% de la RNB.[1] También el Informe Draghi identificó un déficit de inversión del 4-5% del PIB (aunque sin aclarar el papel del gasto público frente al privado ni la participación del presupuesto de la UE).
Además, a partir de 2028 será necesario destinar anualmente alrededor de 25.000 millones de euros al reembolso de los fondos asociados al programa NextGenerationEU. En términos prácticos, esto implica que el MFP propuesto por la Comisión Europea representaría el 1,15% de la RNB de la UE, es decir, tan sólo 0,02 puntos porcentuales más que el presupuesto actual.
Cabe destacar que la comparación se realiza entre la propuesta de la Comisión para el próximo MFP y el marco vigente. Es previsible, como ha sucedido en negociaciones anteriores, que durante los dos años de negociación interinstitucional el presupuesto propuesto sufra reducciones. A modo de ejemplo, la propuesta inicial de la Comisión para el actual MFP fue finalmente rebajada en 0,06 puntos porcentuales respecto a su proporción inicial sobre la RNB.
En tercer lugar, debe tenerse en cuenta que el MFP 2021-2027 fue reforzado en su revisión intermedia mediante una asignación adicional de 64.600 millones de euros, destinados a atender prioridades emergentes como el apoyo a Ucrania, la gestión migratoria y la acción exterior.
Como cabía de esperar, la reacción de los actores centrales fue diversa: mientras el Gobierno alemán y el de los Países Bajos rechazaron rotundamente el aumento injustificado del presupuesto en términos de dificultades presupuestarias nacionales, el Parlamento Europeo lo consideró despectivo y no adecuado ante los desafíos existentes.
2.2. El gasto
Según la Comisión Europea “the new EU budget will be a policy-based Budget”, centrado en ámbitos prioritarios como la competitividad, la seguridad, la descarbonización, la sostenibilidad y la cohesión económica, social y territorial. En línea con la idea de la simplificación, en la propuesta se ha reducido de las siete en el MFP 2021-2027 a cuatro el número de “rúbricas”, es decir, las categorías más amplias de programas de financiación. A continuación, se analizan estas rúbricas excluyendo la rúbrica 4, Administración, que se mantiene con 117.877 millones de euros, casi al mismo nivel que en el MFP actual.
En el marco de la rúbrica 1 del MFP 2028-2034, titulada “Cohesión económica, social y territorial, agricultura, prosperidad rural y marítima y seguridad”, la Comisión Europea propone asignar un total de 1.062.220 millones de euros. De esta cantidad, aproximadamente 865.000 millones se destinarían a los nuevos planes de asociación (partnership plans) nacionales y regionales, que constituyen una de las principales novedades estructurales de la propuesta.
Esta rúbrica implicaría una fusión significativa de políticas que hasta ahora se han gestionado de manera diferenciada. En concreto, agruparía la PAC, la Política de Cohesión y diversos programas vinculados a la gestión migratoria, el control de fronteras y los desafíos relacionados con la seguridad.
Aunque las ayudas a las regiones más desfavorecidas y así ayudas directas a los ingresos de los agricultores, incluidas medidas medioambientales se garantizarán (ringfenced), la propuesta representa un cambio sustancial tanto en la arquitectura presupuestaria como en la lógica de intervención territorial de la Unión. Esta fusión se acompaña con recortes importantes en estas políticas estructurales de la UE. Finalmente, similar al enfoque basado en el rendimiento (performance-based approach) del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia (MRR), la Comisión pretende negociar con cada uno de los 27 Estados miembros planes de inversión específicos, que estarán vinculados al cumplimiento de hitos específicos y reformas. Los Estados miembros podrían optar por incluir planes regionales de conformidad con su marco constitucional, así como capítulos temáticos o sectoriales. Aunque esta decisión queda a la discrecionalidad de los gobiernos de los Estados miembros, según la Comisión los principios fundamentales de asociación, gobernanza multinivel y acción se mantendrían como prioridad. Los planes de asociación garantizarán que los recursos en esta rúbrica se adapten a las necesidades de cada Estado miembro y las prioridades de la UE como, por ejemplo, el respeto del Estado de derecho. En caso de incumplimiento, estas subvenciones podrán ser retenidas.
Las reacciones de los actores centrales ante la propuesta correspondiente a la rúbrica 1 mostraron un amplio consenso crítico, fundamentado principalmente en las preocupaciones de aquellos Estados miembros afectados por los recortes en las partidas tradicionales de gasto, como Polonia en relación con la política de cohesión. Sin embargo, las posibles asignaciones por Estado miembro que ha publicado la Comisión suponen una reducción importante de los retornos para todos los Estados, especialmente para España, que ha recibido una suma recortada en el periodo actual debido a las inversiones del NextGenerationEU.
Las críticas también se refieren a la nueva lógica de gestión de los fondos. En particular, los gobiernos federales como Alemania y subnacionales en Estado miembro, como España, manifestaron su oposición al nuevo enfoque de la política de cohesión y a la concentración del poder decisorio en la Comisión Europea. “Los amigos de la cohesión”, 14 Estados miembros, se expresaron en una carta en contra de la fusión de la PAC con la política de cohesión.[2] Los ponentes del MFP en el Parlamento Europeo, de la mayoría de los grupos parlamentarios, manifestaron su rechazo ante la posibilidad de que el presupuesto de la Unión se convierta en una mera suma de 27 agendas nacionales distintas. En palabras de algunos parlamentarios, esta propuesta podría relegar al Parlamento Europeo –única institución elegida por sufragio directo con competencias plenas en materia legislativa, presupuestaria y de control– a un papel secundario. Asimismo, el Comité Europeo de las Regiones (CDR) denunció lo que calificó como una renacionalización masiva de la política de cohesión a través de la aplicación de los denominados “planes nacionales de monstruos”.
La rúbrica 2, titulada “Competitividad, prosperidad y seguridad”, contará con una asignación total de 589.594 millones de euros. Dentro de esta rúbrica se destaca la creación del nuevo Fondo de Competitividad, dotado con 409.000 millones de euros, que constituye el núcleo estratégico de la propuesta. Este fondo –“joya de la corona” del nuevo MFP– tiene por objeto reforzar la autonomía estratégica de la Unión, garantizando cadenas de suministro seguras, impulsando la innovación tecnológica y colocando a Europa como líder global en el desarrollo de tecnologías limpias e inteligentes. También incluye el programa de investigación e innovación Horizonte Europa, cuyo presupuesto se incrementará de los actuales 89.000 millones a 154.000 millones de euros. Como otra novedad, se introduce el programa AgoraEU, diseñado para apoyar iniciativas que fortalezcan la democracia europea a través de la promoción de la cultura, los medios de comunicación independientes y la participación de la sociedad civil. AgoraEU aglutina y amplía programas existentes como Creative Europe, Culture, Media+, Democracy, Citizens, Equality, Rights and Values.
El aumento sustancial de los recursos destinados a los objetivos de esta rúbrica será el menos controvertido de la propuesta de la Comisión, dado su alto grado de aceptación entre los Estados miembros. Sin embargo, todo dependerá de la concreción de los proyectos en los que la Comisión Europea quiere destinar los recursos y de cómo afectaría esto a los balances de los Estados miembros.
La rúbrica 3 del MFP 2028-2034, titulada “Europa Global”, contará con una dotación total de 215.203 millones de euros. De esta cantidad, 200.000 millones estarán canalizados a través del nuevo Instrumento Europa Global, el cual reunirá y ampliará diversos instrumentos preexistentes de la actual arquitectura financiera exterior de la Unión. Entre ellos se encuentra el Instrumento de Vecindad, Desarrollo y Cooperación Internacional (NDICI), anteriormente ya conocido bajo la denominación de “Europa Global”.
Esta nueva herramienta integradora tendrá como principales objetivos el apoyo a las reformas políticas y económicas, la financiación de inversiones estratégicas en terceros países –especialmente en aquellos con perspectiva de adhesión a la UE–, así como la provisión de ayuda humanitaria en contextos de crisis. Se pretende, además, incrementar la asignación financiera en comparación con el MFP actual.
Una de las innovaciones del nuevo enfoque es que cada macrorregión geográfica contará únicamente con una asignación financiera indicativa, lo que permitirá una mayor flexibilidad operativa. Esta configuración facilitará la reorientación de fondos dentro de una misma área geográfica, en función de las necesidades emergentes y las prioridades estratégicas. Asimismo, se habilitará la posibilidad de reasignar recursos entre distintos instrumentos políticos dentro del marco de Europa Global, con el fin de actuar antes situaciones cambiantes o crisis imprevistas.
Finalmente, la Comisión también hapropuesto otros dos mecanismos que no forman parte del próximo MFP. Un mecanismo de préstamo de 150.000 millones de euros denominado “Catalyst Europe”. Como en otros MFP, el presupuesta de la UE servirá como garantía para obtener préstamos baratos en los mercados de capitales con el fin de conceder préstamos a los Estados miembros. Estos préstamos serán utilizados por las capitales nacionales para impulsar las inversiones en infraestructuras energéticas, tecnologías estratégicas, defensa y otros sectores críticos. Además, se incluye una “reserva para Ucrania” de 100.000 millones de euros para el “Mecanismo para Ucrania” destinado para apoyar la reconstrucción de este país devastado por la guerra.
En cuanto a la rúbrica 3, la mayoría de los Estados interpretaría de forma positiva un mayor gasto de la UE en cooperación al desarrollo en un momento en que las partidas nacionales se ven limitadas. En este sentido, también el apoyo a la futura adhesión de Ucrania significaría un apoyo a los esfuerzos nacionales para reconstruir el país. Sin embargo, el gobierno húngaro ha expresado su preocupación por que el nuevo Fondo se utilice en gran medida para apoyar la adhesión de Ucrania, a la que se opone vehementemente.
2.3. La financiación
La Comisión ha propuesto una serie de nuevos recursos propios que se incorporarán directamente al presupuesto. Combinados, se estima que estos cinco nuevos recursos propios generan ingresos de aproximadamente 44.000 millones de euros al año.
La mayoría de las propuestas presentadas por la Comisión Europea se basan en iniciativas desarrolladas y debatidas a lo largo de los últimos años. Si bien estas propuestas introducen ciertos elementos novedosos, los ingresos propios de la UE siguen siendo muy limitados en comparación con las contribuciones nacionales tradicionales de los Estados miembros. Además, gran parte de los nuevos recursos propuestos seguirían dependiendo, de forma directa o indirecta, de los presupuestos nacionales, lo que podría generar resistencias políticas significativas.
Entre las fuentes de financiación propuestas que han suscitado mayor controversia se encuentran el impuesto especial sobre el tabaco y el denominado Recurso Corporativo para Europa (CORE), una contribución anual dirigida a empresas con un volumen de negocios neto superior a los 100 millones de euros, que operen y comercialicen sus productos o servicios en el mercado interior. Esta última medida, en particular, ha sido objeto de críticas y o
