Tema
España debe adaptar su enfoque ante la rápida evolución de la política industrial de defensa de la Unión Europea.
Resumen
En una reunión informal celebrada a principios de febrero de 2025 en Bruselas, los dirigentes de la Unión Europea (UE) manifestaron su deseo de establecer las directrices políticas para implantar una serie de avances en la política de defensa en 2025. En el contexto de la pertinaz guerra en Ucrania y la incertidumbre que plantea la nueva Administración estadounidense, los europeos están dispuestos a reforzar su cooperación en el marco de la UE y a asumir un mayor protagonismo en la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN). Cabe esperar que esa mayor cooperación entre los Estados miembros de la UE ayude a responder a las presiones para aumentar el gasto en defensa y solventar la fragmentación del mercado europeo en ese ámbito. Un país como España tendrá que plantearse algunas cuestiones esenciales como su nivel de gasto en defensa, los canales para participar en futuros proyectos de la UE de adquisición de material de defensa y la máxima armonización posible entre los objetivos de la UE y los de la OTAN. España está bien situada para beneficiarse de un futuro Programa para la Industria de Defensa Europea, pero tendrá que hacer los deberes para aprovechar este renacimiento de la industria de defensa europea e influir en su desarrollo.
Análisis
En un retiro informal en el palacio Egmont de Bruselas el 3 de febrero de 2025, los jefes de Estado y de Gobierno de la UE se propusieron delinear el marco normativo para los avances de los próximos años en cuanto a defensa de la Unión. El presidente del Consejo Europeo, António Costa, comentó lo siguiente en esa reunión: “nuestra tarea consistirá en continuar el trabajo que iniciamos durante la cumbre de Versalles en marzo de 2022, cuando decidimos que la UE debe asumir más responsabilidad en su propia defensa”. En la práctica, los líderes de la UE no se reunieron únicamente para debatir sobre las amenazas a las que se enfrentan las naciones europeas, sino también para alcanzar un consenso político –si bien con carácter informal– sobre las capacidades militares colectivas que requiere la UE, respaldadas por fuentes nuevas y ampliadas de financiación para la defensa y el fortalecimiento de las asociaciones estratégicas. Ninguno de estos ámbitos normativos es especialmente novedoso, pero han ido cobrando más importancia desde la guerra de Rusia contra Ucrania y el aumento de la incertidumbre en torno a la futura postura de Estados Unidos (EEUU) en materia de defensa y su papel en lo que atañe a la seguridad europea.
En concreto, esta sesión informal fue un anticipo de la próxima publicación a mediados de marzo del Libro Blanco de la UE sobre la industria de defensa, que está siendo redactado por el nuevo comisario de Defensa, Andrius Kubilius, y la alta representante y vicepresidenta (AR/VP), Kaja Kallas. El Libro Blanco fue un compromiso contraído durante las elecciones europeas de 2024 y se plantea como una herramienta para aclarar y determinar los esfuerzos adicionales necesarios en la UE en el ámbito del desarrollo de las capacidades militares, el apoyo a Ucrania y las inversiones en defensa. El Libro Blanco ve la luz en una época de incertidumbre en torno a la relación transatlántica y la guerra persistente en Ucrania, pero también servirá de marco útil para las negociaciones en curso sobre el futuro Programa para la Industria de Defensa Europea (EDIP). Este nuevo programa servirá para que la UE empiece a financiar proyectos comunes de adquisición y desarrollo en materia de defensa y podría incluir proyectos europeos de interés común en el ámbito de la defensa como un escudo antimisiles y capacidades de defensa cibernética. Esas iniciativas contribuirán a dar respuesta a las demandas actuales de aumentar el grado de ambición de las metas de gasto en defensa y reforzar el papel de Europa en la OTAN. En líneas generales, España está bien situada para beneficiarse del EDIP, en especial por su experiencia con el Fondo Europeo de Defensa (FED), si bien uno de los retos más importantes será saber sacar partido de esa transición desde la I+D en defensa a los grandes proyectos conjuntos de adquisición. A fin de conseguirlo, el Ministerio de Defensa español deberá cumplir un papel general de coordinación y gestión para determinar los puntos fuertes de la industria de defensa en España y sus prioridades en cuanto a capacidades.
Por otra parte, en un contexto de reclamos continuos de una mayor convergencia entre las prioridades de defensa de la OTAN y la UE, el gasto en defensa a nivel de la Unión alberga el potencial de responder a las exigencias de repartir mejor la carga en la relación transatlántica. En su primera visita a la OTAN, el secretario de Defensa estadounidense Pete Hegseth lanzó una advertencia “directa e inequívoca” a sus aliados europeos al afirmar que “las crudas realidades estratégicas impiden que los Estados Unidos de América se centren principalmente en la seguridad de Europa”. Un día antes, el 12 de febrero, en una reunión del Grupo de contacto para la defensa de Ucrania, Hegseth también pidió a los europeos una “expansión de su base industrial de defensa” y que invirtiesen más en capacidades de defensa. Resulta sorprendente que líderes europeos como la presidenta von der Leyen, el secretario general de la OTAN, Mark Rutte, la AR/VP Kallas y el comisario Kubilius hayan subrayado la importancia de armonizar mejor las prioridades de la UE y las de la OTAN en cuanto a desarrollo de capacidades militares. Tal y como comentó la presidenta von der Leyen en la sesión informal del 3 de febrero, “reforzar la cooperación [de la UE] en defensa implica intensificar también nuestras alianzas con la OTAN y con los socios europeos de fuera de la Unión”. El secretario general Rutte se sumó a este sentimiento en la misma reunión informal al pedirle a la UE que “contribuya a las iniciativas de disuasión y defensa de la OTAN […] incrementando las inversiones, relajando las regulaciones, solventando la fragmentación industrial y facilitando la movilidad militar”. Al respecto, para España es importante garantizar que las iniciativas futuras de defensa de la UE estén armonizadas con las prioridades de la OTAN en la medida de lo posible.
Ese es el motivo principal por el que España pidió recientemente un aumento en el porcentaje del gasto en defensa en el próximo marco financiero plurianual (MFP) para el periodo 2028-2034. Con una mayor inversión en defensa en el próximo MFP, sería posible garantizar que el futuro EDIP impulse de verdad la cooperación en defensa en la UE. De hecho, el EDIP sería la primera herramienta de la UE diseñada para generar capacidades militares conjuntas. Si bien contará solamente con una dotación de 1.500 millones de euros hasta 2027, el periodo siguiente es aún más importante, puesto que los dirigentes políticos han hablado del potencial de un EDIP de entre 100.000 millones y 500.000 millones de euros a lo largo de siete años. Por eso las negociaciones en curso sobre el programa siguen siendo delicadas, con inquietudes que van desde si el EDIP debe abrirse a socios de fuera de la UE a si la Comisión Europea debe desempeñar alguna función en cuestiones como la seguridad del suministro. Por encima de esos temas sobrevuela la pregunta de si Ucrania debe participar en el EDIP, sobre todo al no ser todavía un miembro de pleno derecho de la UE.
El objetivo del presente análisis es entender mejor este panorama general para España, además de exponer algunos puntos preocupantes y algunas oportunidades en potencia que se deben tener en cuenta desde Madrid. En general, España está pidiendo un mayor porcentaje de gasto en defensa en el próximo MFP, puesto que Madrid lo contempla como una forma esencial de reforzar la contribución de Europa a la defensa y mejorar la relación entre la UE y la OTAN. A tal fin, lo primero que nos planteamos es si España está bien posicionada para beneficiarse de un futuro EDIP y desgranamos algunas de las cuestiones más delicadas relacionadas con la adquisición conjunta de material de defensa. En segundo lugar, el documento analiza algunas de las implicaciones de la evolución más amplia de la UE en política industrial de defensa, entre ellas las vías por las que España intenta garantizar la complementariedad entre UE y OTAN a través de la correcta armonización de las prioridades de capacidades de defensa con los requisitos y objetivos militares de la OTAN.
1. ¿Está bien posicionada España para beneficiarse del EDIP?
Una de las principales cuestiones a las que debe hacer frente España de cara a un EDIP futuro es si las empresas españolas y el ecosistema industrial nacional se pueden beneficiar del aumento en la financiación de la UE destinada a defensa. La UE nunca se ha embarcado en proyectos conjuntos de adquisición para defensa, por lo que el único modo de valorar la actuación potencial de España en programas que abarquen a toda la Unión es analizando su comportamiento en el pasado en el marco del FED. Es cierto que el alcance y las metas del FED y del EDIP no son comparables, puesto que el primero se dedica a la investigación en defensa y el segundo se centra en el desarrollo y las adquisiciones. No obstante, las dos herramientas de inversión tienen como base el principio de la financiación para la cooperación; es decir, que sólo los sectores industriales dispuestos a cooperar más allá de las fronteras de la UE pueden beneficiarse de las inversiones en defensa a nivel de la Unión. Los análisis anteriores han puesto de relieve que España ha desempeñado un papel destacado en los numerosos proyectos de I+D en defensa financiados por la Comisión Europea en el marco del FED. Pese a que sigue habiendo algunas dudas sobre los beneficios generales a nivel de industria y desarrollo derivados del FED, el sector español de la defensa aprovechó el Fondo como una valiosa fuente de financiación para I+D, con inversiones que superan las fuentes de inversión nacionales para I+D en defensa.
Desde 2021, la Comisión Europea ha invertido más de 3.000 millones de euros en 155 proyectos[1] que van desde la ciberdefensa y el combate naval hasta la innovación espacial. En ese contexto, España ha conseguido unos resultados extraordinarios y se ha valido de los proyectos del FED para seguir europeizando sus asociaciones y su implicación con la industria de la defensa en la UE[2]. De hecho, desde que se creó el FED, distintas entidades españolas (entre ellas, 36 empresas de primer nivel, 10 institutos técnicos y organismos estatales y siete universidades) han participado en 114 proyectos del total de 155. En conjunto, España también ha obtenido un sólido rendimiento de la inversión a través del presupuesto de la UE, ya que fueron 291 las entidades españolas que participaron desde 2021 en proyectos del FED valorados en casi 3.000 millones de euros. El grueso de las inversiones del FED en I+D para defensa recae en sectores como el naval, el espacial y el cibernético, por lo que las entidades españolas han podido aportar su pericia técnica en el contexto de los proyectos europeos.
A pesar de que los grandes productores de defensa siguen prefiriendo llevar a cabo la I+D de defensa en un contexto nacional –entre otras cosas, para no tener que compartir tecnologías y normas–, España presenta la cuarta mayor tasa de participación en proyectos del FED (sólo por detrás de Francia, Alemania e Italia) y las entidades españolas han hecho gala de una capacidad efectiva a la hora de liderar proyectos. Las entidades españolas están participando en proyectos dedicados al combate aéreo, la digitalización, la guerra terrestre y el espacio. Ahora bien, también están asumiendo posiciones de liderazgo en los proyectos del FED y cada vez hay más protagonistas españoles responsables de la conceptualización de nuevas ideas para proyectos o directamente de su gestión. Desde 2021, España se ha encargado de crear y gestionar 30 proyectos del FED valorados en total en 470 millones de euros, y Francia e Italia son los dos únicos países que gestionan más proyectos del Fondo. Desde este punto de vista, España cuenta con experiencia en gestión y los conocimientos técnicos necesarios para liderar proyectos de defensa financiados por la UE. No obstante, para eso hace falta contar con una base sólida a nivel nacional, lo que subraya la idea de que el aumento en el gasto a nivel de la UE no puede sustituir al gasto nacional en defensa, sino que debe considerarse un complemento o un catalizador. De hecho, una base nacional sólida –tanto en gasto como en capacidades de gestión– pasa ahora a convertirse en un requisito fundamental para que España pueda aprovechar al máximo las iniciativas financieras e industriales de defensa de la UE.
Sin embargo, cabe señalar que existe una diferencia abismal entre gestionar proyectos de I+D de defensa y gestionar grandes proyectos sobre capacidades militares conjuntas. Los proyectos del FED requieren de I+D y de capacidad para gestionar las relaciones industriales entre distintos operadores como universidades, pymes y asociaciones técnicas. Las adquisiciones conjuntas y el desarrollo de proyectos militares en común exigirían contar con experiencia en la gestión del desarrollo de sistemas militares similares al proyecto del Eurofighter, donde la responsabilidad recae en la capacidad de un consorcio para integrar tecnologías. Además, el desarrollo de proyectos conjuntos de adquisición conlleva prestar atención a aspectos importantes como el reparto del trabajo (principio de justa compensación). Lo dicho no significa que España no pueda desempeñar una función destacada en los proyectos europeos de interés común en el ámbito de la defensa y en las adquisiciones conjuntas, sino que las sensibilidades políticas se multiplican cuanto más cerca se está del desarrollo, la integración y la comercialización de sistemas y plataformas.
En ese sentido, un enfoque gubernamental más coherente y centralizado para la política industrial de la defensa serviría para evitar la fragmentación entre industrias, de modo que España poseería un mayor poder de negociación a la hora de establecer asociaciones. Es necesario que el Ministerio de Defensa de España asuma un papel de liderazgo en la gestión y coordinación del planteamiento español para el futuro EDIP. Las empresas españolas son punteras en ámbitos como mando y control, construcción naval, defensa aérea y conocimiento del dominio espacial, lo que denota un alto grado de especialización. Esa es una gran baza de España. Sin embargo, lo que hace falta es armonizar los puntos fuertes industriales con las prioridades en materia de capacidad. Por ejemplo, en el reciente Instrumento de refuerzo de la industria europea de defensa mediante la Ley de adquisición común (EDIRPA), programa precursor del EDIP, España sólo fue seleccionada en uno de los cinco proyectos, pese a que su industria podría haber contribuido en los otros cuatro. Si España quiere posicionarse bien de cara al futuro EDIP, el Ministerio de Defensa debe invertir en la mejora de sus recursos de gestión para manejar proyectos europeos a gran escala de interés común en el ámbito de la defensa y en las adquisiciones conjuntas.
Estas sensibilidades políticas empiezan por una reflexión sobre hasta qué punto se beneficiará España gracias al EDIP, tomando como base su inversión total en el presupuesto de la UE y en el marco financiero plurianual. A este respecto, la mayoría de los Estados miembros intentarán obtener un rendimiento de inversión a través del EDIP en función de sus compromisos globales con la Unión. Ahora bien, aparte de esta consideración general, existen otras cuestiones importantes que se deben tener en cuenta. En primer lugar, ¿cómo se combinarán los requisitos militares de varios Estados miembros de la UE en cualquier proyecto en común? Antes de que España participe en un proyecto del EDIP, Madrid debe tener claras las capacidades militares que considera relevantes para las necesidades españolas en materia de defensa (además de las necesidades colectivas europeas). Para competir con éxito con los socios europeos, España necesita contar con un enfoque para el sector de la defensa de “toda la nación a una” que agrupe a interlocutores militares, industriales, financieros y del ámbito de la investigación e innovación. En segundo lugar, ¿cómo se gestionarán las transferencias de tecnología en un programa multinacional de adquisiciones financiado por la UE? Aquí, España debería asegurarse de que se conceda protección suficiente a las tecnologías que desarrolle a lo largo del ciclo de vida de cualquier proyecto del EDIP. Es esencial que España asuma la función de garantizar una transición coherente desde las iniciativas de I+D para defensa del FED hasta los programas industriales que se llevarán a la práctica en el marco del futuro EDIP.
2. España y la repercusión política de la defensa de la UE
Más allá de las dimensiones de gestión del EDIP, hay otras novedades en la política de defensa de la UE que exigen la atención de España. La primera tiene que ver con la financiación de la defensa en Europa. En la actualidad, está claro que la nueva Administración estadounidense no está satisfecha con el gasto que destina Europa a la defensa. Pese a que distintos Estados miembros de la UE y varios aliados de la OTAN cumplen con el umbral del 2% del PIB, el presidente Donald Trump indicó en estas últimas semanas que los aliados deberían invertir hasta un 4%, un 5% o incluso un 6%. España ha sido u
