¿Qué recursos caben frente a una orden de una consejería?

I. ¿Qué se entiende por Orden de Consejería?

Se entiende por Orden de Consejería la disposición o resolución formal dictada por la persona titular de una Consejería de una Comunidad Autónoma, en el ejercicio de las competencias propias de su departamento. En términos funcionales, el consejero o consejera ocupa en el ámbito autonómico una posición equivalente a la de un ministro en la Administración General del Estado, aunque dentro del marco competencial atribuido a la respectiva Comunidad Autónoma.

II. ¿Cuál es la naturaleza jurídica de una Orden de Consejería?

Para determinar qué recursos caben frente a una Orden de Consejería resulta imprescindible analizar previamente su naturaleza jurídica, pues, según su contenido, finalidad y destinatarios, puede revestir una doble dimensión:

1. Por un lado, puede constituir una disposición de carácter general, es decir, una norma reglamentaria integrada en el ordenamiento jurídico, con vocación de permanencia y dirigida a una pluralidad indeterminada de destinatarios. Así ocurre, por ejemplo, con una orden que aprueba las bases reguladoras de subvenciones en materia de vivienda o con aquella que establece el calendario escolar de una Comunidad Autónoma para un determinado curso académico.
2. Por otro lado, puede tener naturaleza de acto administrativo, cuando contiene una decisión singular o resolutoria referida a un caso concreto y dirigida a destinatarios determinados o determinables. En estos supuestos, sus efectos se agotan con su cumplimiento o ejecución. Sería el caso de una orden que resuelve la concesión definitiva de ayudas a una relación concreta de beneficiarios, o de una orden que impone una sanción urbanística a una empresa determinada.

III. ¿Qué recursos caben frente a una Orden de Consejería?

La determinación de los recursos que caben frente a una Orden de Consejería depende fundamentalmente de un factor clave, si el acto agota o no la vía administrativa. Por regla general las órdenes de los Consejeros ponen fin a la vía administrativa, por lo tanto, contra las mismas proceden los siguientes recursos:

1. En Vía Administrativa.

1. Recurso potestativo de reposición

Al agotar la vía administrativa, no se podrá interponer un recurso de alzada -ya que no hay un superior jerárquico común al Consejero dentro de la Consejería-. En su lugar, la ley permite interponer opcionalmente recurso potestativo de reposición ante el mismo órgano que dictó el acto, es decir, ante el mismo Consejero que dictó la Orden, en el plazo de 1 mes si la orden es un acto expreso -notificado o publicado-; Si fuera un acto presunto –por silencio administrativo, se puede interponer en cualquier momento a partir del día siguiente a aquel en que se produzcan los efectos del silencio -conforme a lo previsto en el artículo 123 y siguientes de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas- (en lo sucesivo, Ley 39/2015)

En este caso, la Administración tiene 1 mes para resolver. Si pasa ese mes sin respuesta, el recurso se entiende desestimado por silencio administrativo.

Es importante que se tenga presente que, si se opta por presentar el recurso potestativo de reposición, no se podrá interponer el recurso contencioso administrativo hasta que el recurso administrativo sea resuelto expresamente o se haya desestimado por silencio.

2.  Recurso Extraordinario de Revisión

Este es un recurso excepcional que sólo cabe interponerlo frente a órdenes firmes en vía administrativa -es decir, que ya no se pueden recurrir de forma ordinaria por haber transcurrido los plazos-. Se trata de un recurso que se interpone ante el mismo órgano que dictó la orden. No obstante, solo se puede fundar en algunas de los motivos establecidos en el artículo 125 de la Ley 39/2015, a saber:

• Que al dictarlos se hubiera incurrido en error de hecho, que resulte de los propios documentos incorporados al expediente.
• Que aparezcan documentos de valor esencial para la resolución del asunto que, aunque sean posteriores, evidencien el error de la resolución recurrida.
• Que en la resolución hayan influido esencialmente documentos o testimonios declarados falsos por sentencia judicial firme, anterior o posterior a aquella resolución.
• Que la resolución se hubiese dictado como consecuencia de prevaricación, cohecho, violencia, maquinación fraudulenta u otra conducta punible y se hubiera declarado así en virtud de sentencia judicial firme.

2. En Vía Judicial

1. Recurso Contencioso-Administrativo.

Además de los recursos que puedan proceder en vía administrativa frente a una Orden de Consejería, cabe acudir a la jurisdicción contencioso-administrativa, ya sea directamente —cuando la orden agote la vía administrativa— o tras la resolución expresa o presunta del recurso potestativo de reposición, si este hubiera sido interpuesto. Con carácter general, el plazo para interponer el recurso contencioso-administrativo es de dos meses, contados desde el día siguiente a la notificación o publicación de la orden, o desde la notificación de la desestimación expresa del recurso de reposición. En cambio, cuando la Administración guarda silencio y se produce una desestimación presunta, la doctrina constitucional y jurisprudencial ha rechazado que pueda oponerse de forma automática un plazo preclusivo de caducidad frente al interesado, al tratarse el silencio negativo de una ficción legal orientada a permitir el acceso a la jurisdicción, y no de una verdadera resolución administrativa expresa.

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IV. ¿Cómo saber si la Orden de Consejería es un «acto administrativo» o un «reglamento» para saber qué recurso interponer?

Una Orden de Consejería tendrá naturaleza de acto administrativo cuando vaya dirigida a una persona concreta —identificada nominalmente— o a un grupo determinado de personas físicas o jurídicas, y resuelva una situación particular. En cambio, tendrá naturaleza de disposición de carácter general o norma reglamentaria cuando establezca reglas generales, abstractas y de aplicación indefinida a una pluralidad indeterminada de destinatarios, normalmente mediante su publicación en el boletín oficial autonómico correspondiente. Así ocurriría, por ejemplo, con una orden que regule los requisitos aplicables a las licencias o autorizaciones en materia turística dentro de una Comunidad Autónoma.

V. Si la Orden es una disposición de carácter general ¿se podrá interponer un recurso de reposición?

La respuesta es no. Conforme a lo previsto en el artículo 112.3 de la Ley 39/2015, se prohíbe expresamente la interposición de recursos administrativos contra las disposiciones administrativas de carácter general. Si la orden regula, por ejemplo, los requisitos de una oposición o las bases de una subvención para todo el año, debes acudir directamente a la vía contencioso-administrativa -recurso directo-, o impugnarla cuando te apliquen un acto concreto derivado de ella -recurso indirecto-

VI. ¿Se puede presentar un Recurso de Alzada contra una Orden de una Consejería?

La respuesta es negativa, ya que el recurso de alzada se interpone ante el superior jerárquico del órgano que dictó el acto, por lo que, al ser el Consejero o Consejera el máximo órgano de la Consejería no tiene un superior administrativo dentro de su departamento, sus órdenes ponen fin a la vía administrativa, por lo que el recurso ordinario procedente en esa vía es el potestativo de reposición.

VII. Si se interponen recursos frente a una Orden de Consejería ¿se paralizan los efectos de la Orden automáticamente?

La respuesta en este caso es no. Los actos de la Administración son inmediatamente eficaces y ejecutivos, tal y como prevé el artículo 98 de la Ley 39/2015, por lo tanto, la mera interposición de un recurso de reposición o contencioso no suspende la orden. Para evitar que se ejecute, se debe solicitar expresamente una medida cautelar de suspensión de la ejecución, justificando que el cumplimiento de la orden causaría perjuicios de imposible o difícil reparación –periculum in mora-.

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