Mensajes clave
- 2026 es un año de reconfiguración de la acción climática en un entorno adverso para la ambición. El contexto climático internacional estará marcado por la incertidumbre relativa a la gobernanza climática y el debilitamiento del multilateralismo, protagonizado en enero de 2026 por la retirada de Estados Unidos (EEUU) de instituciones clave.
- Se avanzará en el desarrollo de nuevos instrumentos: a nivel nacional en adaptación y transición justa. En la Unión Europea (UE) se revisarán distintos elementos del marco de energía y clima y se propondrán nuevas iniciativas en economía circular, resiliencia hídrica y gestión de riesgos.
- Turquía ejercerá la presidencia de la COP31. No obstante, gracias a un acuerdo innovador, Australia presidirá las negociaciones y se espera que solicite aportaciones al Fondo para la Resiliencia del Pacífico, apueste por forjar alianzas con la industria para avanzar en la descarbonización e invierta parte de su capital diplomático en las negociaciones con países productores de petróleo para el abandono gradual de los combustibles fósiles.
Análisis
Este análisis actualiza y desarrolla la contribución sobre política y gobernanza climática del Programa de Energía y Clima al documento colectivo del Real Instituto Elcano “España en el mundo en 2026: perspectivas y desafíos”, abordando las dimensiones española, europea y multilateral de la política climática.
España: continuidad de la política climática en un contexto político adverso
En España, 2026 se caracterizará por la continuidad de las políticas derivadas del Marco Estratégico de Energía y Clima que incluye la Ley de Cambio Climático y Transición Energética, el Plan Nacional Integrado de Energía y Clima (PNIEC), la nueva Estrategia de Transición Justa (2026-2030) y el Plan Nacional de Adaptación al Cambio Climático (PNACC). Además, se seguirá trabajando en el Pacto de Estado frente a la Emergencia Climática presentado en 2025 para afrontar los efectos cada vez más extremos del cambio climático, si bien es probable que su alcance se vea limitado por el contexto político polarizado en lo relativo a la acción climática.
En cuanto a la Ley de Cambio Climático y Transición Energética, sigue pendiente la creación del Comité de Personas Expertas, que reforzaría el papel de la ciencia en el establecimiento de objetivos y medidas para la transición y en su evaluación. También ayudaría a reducir la desinformación y la polarización, en concordancia con la adhesión de España a la Iniciativa Global para la Integridad de la Información sobre Cambio Climático de la COP30. En 2026 se evidencia el reto de cumplir los objetivos de descarbonización del PNIEC para 2030. Para asegurar dicho cumplimiento, será necesario acelerar el ritmo de la transición energética, especialmente en el transporte y en la industria como muestran las Figuras 1 y 2.
Figura 1. Seguimiento de los objetivos del PNIEC
En 2026 se espera la publicación del segundo Programa de Trabajo (2026-2030) del PNACC, al que contribuirá el informe sobre la “Evaluación de Riesgos e Impactos derivados del Cambio Climático en España” (ERICC) publicado en 2025. De especial relevancia en el contexto actual, el informe ERICC incluye un capítulo de Paz, Seguridad y Cohesión Social que analiza tanto los riesgos derivados del cambio climático como aquellos que resultan de las políticas para afrontarlo. Futuras iteraciones del ERICC podrían contemplar las implicaciones geopolíticas de medidas unilaterales o minilaterales, por ejemplo, en el ámbito de geoingeniería (como la modificación de la radiación solar) que podrían afectar negativamente al régimen hídrico en España.
De hecho, entre los riesgos significativos derivados del cambio climático aparece el agua como un factor transversal. Para España, 2026 se perfila como un punto de inflexión para la política del agua al coincidir la elaboración de los borradores de los planes hidrológicos del Cuarto Ciclo de Planificación (2028-2033) en un contexto de mayor incertidumbre climática y de un marco normativo europeo más exigente, con nuevas obligaciones en tratamiento de aguas residuales, neutralidad energética, reutilización y aguas potables. 2026 también estará marcado por la consolidación de la digitalización del ciclo integral del agua, impulsada por los Proyectos Estratégicos para la Recuperación y Transformación Económica (PERTE), así como por la necesidad de abordar un déficit inversor estructural y un deterioro creciente del estado de las masas de agua. Todo ello hará necesario un marco de gobernanza más flexible y mejor coordinado, capaz de alinear planificación, financiación y capacidades de gestión ante la mayor presión sobre los recursos hídricos.
Esencial para la aceptación de la transición energética por parte de la ciudadanía, en diciembre de 2025, el Instituto para la Transición Justa inició el proceso participativo para elaborar la segunda Estrategia de Transición Justa (2026-2030). Lo más probable es que su alcance se amplíe más allá del cierre del carbón y la nuclear, incorporando sectores como la industria, el transporte, la agricultura, la construcción, etc., bajo un nuevo esquema de gobernanza y elaborando guías sectoriales para que los ministerios competentes impulsen la transición justa. España contará además con el Plan Social para el Clima (2026-2032), dotado con unos 9.000 millones de euros para compensar la ampliación del mercado europeo de emisiones (ETS) al transporte y la construcción (ETS2). Dados los ambiciosos objetivos renovables del PNIEC, la resistencia a su despliegue en algunos territorios y el reconocimiento en la COP30 de papel de las renovables en una transición justa, ampliar los instrumentos de gobernanza del phase out del carbón y de la nuclear al phase in de las renovables podría ayudar a cumplir con los objetivos climáticos de España, limitando los conflictos socioecológicos de los proyectos.
En la UE, el año 2026 puede verse desde una triple perspectiva: acción, revisión y presión. En cuanto a la acción, será un año de puesta en marcha de algunos instrumentos, por ejemplo, la segunda fase del Mecanismo de Ajuste en frontera por Carbono (más conocido como CBAM). Se revisará, entre otros, uno de los instrumentos clave de la descarbonización de la UE, el ETS. Además, continuarán las presiones para retrasar y reducir la ambición climática.
Por otro lado, es previsible que se reconfigure el papel de la UE en las negociaciones climáticas internacionales. Ello se debe al aislamiento sufrido en la COP30 y al limitado impacto de su posición y preferencias. En respuesta a la transformación del orden internacional, en el que la confrontación y polarización se usan crecientemente como herramientas de presión, es posible que veamos una transición de la UE desde su histórico liderazgo ideacional en el ámbito climático hacia un liderazgo más estructural, menos naif, más realista y pragmático. Este liderazgo estructural de la UE se basaría en su posición como principal contribuyente a la financiación climática internacional y en el tamaño de su mercado.
El programa de trabajo de la Comisión para 2026 subraya la importancia de proteger a los ciudadanos de los efectos del cambio climático, propone reforzar la Unión de la Energía mediante mejoras en las redes y la electrificación. La priorización de la competitividad y la seguridad hará que la política climática se caracterice por la simplificación y la alineación con la política industrial, afectando a la revisión del marco de energía y clima (Directiva de Energías Renovables, la Directiva de Eficiencia Energética, el Mercado Europeo de Emisiones, etc.). Así lo indicaba la Brújula para la Competitividad, muy enfocada en la eficiencia y productividad europeas aun reconociendo que el cambio climático y los fenómenos meteorológicos extremos constituyen una amenaza creciente para la seguridad económica. Esta preocupación se refleja en la Comunicación sobre el próximo marco financiero plurianual, que subraya el elevado coste social y económico de las cada vez más frecuentes e intensas catástrofes relacionadas con el clima.
La Estrategia de Preparación de la Unión reforzará la capacidad de anticipación y prospectiva mediante una evaluación integral de riesgo (inundaciones, incendios forestales y otros eventos meteorológicos extremos exacerbados por el cambio climático). Entre las acciones propuestas destaca el refuerzo de Mecanismo de Protección Civil de la UE (rescEU) como reserva europea de capacidades de respuesta, movilizado por primera vez en España en los incendios del verano de 2025, durante la ola de calor más intensa registrada en el país. Para afrontar pérdidas cada vez mayores por fenómenos extremos, la Comisión Europea presentará en 2026 un Marco Integrado de Resiliencia Climática y Gestión de Riesgos acompañado de un plan de adaptación basado en la Evaluación Europea del Riesgo Climático (EUCRA). La Comisión otorgará a la economía circular un papel central para reforzar la seguridad económica, la resiliencia, la competitividad y la descarbonización europeas. La Ley de Economía Circular, prevista para 2026, pretende consolidar un mercado único de materias primas secundarias, aumentar la oferta de materiales reciclados y estimular su demanda.
El agua se coloca por primera vez explícitamente como un activo estratégico para la competitividad, la seguridad y la adaptación en la UE. La Estrategia de Resiliencia Hídrica de 2025 busca abordar desafíos como el estrés hídrico, la contaminación y la degradación de ecosistemas, fijando tres objetivos: (a) restaurar y proteger el ciclo del agua; (b) impulsar una economía inteligente del agua que refuerce la competitividad, atraiga inversiones y desarrolle la industria europea del sector; (c) garantizar agua limpia y asequible para la ciudadanía. La Comisión plantea mejorar la eficiencia para reducir al menos un 10% el consumo de agua en la UE en 2030, situando la digitalización como palanca clave con un Plan de Acción de digitalización del sector del agua previsto para 2026, y abordar el déficit de inversión en infraestructuras hídricas, estimado en 23.000 millones de euros anuales. La aplicación de la Estrategia de Resiliencia Hídrica constituye un desafío significativo, pues su efecto dependerá de que los Estados miembros pongan en marcha medidas operativas y mecanismos de seguimiento que evalúen su progreso.
En paralelo, en el marco del Plan de Acción RESourceEU, la Comisión prevé revisar la Directiva Marco del Agua en 2026 con el fin de facilitar el acceso a materias primas críticas. Aunque el proceso se presenta como un ejercicio de simplificación administrativa, el sector hídrico europeo alerta de que una reapertura de la Directiva podría generar incertidumbre regulatoria para los operadores de agua y las autoridades nacionales, así como un posible debilitamiento de la protección de las masas de agua, en la medida en que las prioridades de reindustrialización y autonomía estratégica pueden entrar en tensión con el principio de buen estado ecológico, pilar de la gobernanza hídrica europea.
En cuanto a la posición de la UE en las negociaciones climáticas internacionales, los retrasos en 2025 en la adopción del objetivo de reducir las emisiones en un 90% en 2040 generaron incertidumbre sobre el nivel de ambición europeo. El nuevo compromiso climático (Nationally Determined Contributions, NDC), calculado a partir del objetivo a 2040, fija para 2035 un objetivo de reducción de las emisiones netas de gases de efecto invernadero (GEI) entre un 66,25% y un 72,5% respecto a 1990, abarcando todos los sectores. Además, el NDC europeo incluye la posibilidad de contar, para el cumplimiento de sus compromisos, con “una contribución adecuada de créditos (internacionales) de alta calidad provenientes de intercambios que se producen bajo el artículo 6 del Acuerdo de París”. Unos créditos que elEuropean Scientific Advisory Board on Climate Change (ESABCC) había indicado que se deberían evitar dadas las dudas sobre su integridad ambiental y el hecho de que pueden detraer recursos para las inversiones en la UE.
Gobernanza climática internacional: de la COP30 a la COP31
Con respecto a la COP30, es destacable que, pese a los avances insuficientes para la alineación con el objetivo de limitar el aumento medio de las temperaturas a 1,5°C establecido en el Acuerdo de París, en Belém la comunidad internacional mostró que el multilateralismo puede lograr avances climáticos. Algunos de los principales resultados (y limitaciones) de la COP30, sobre los que se seguirá trabajando en 2026, son:
- La presentación de 122 NDC actualizados, no alineados con el objetivo del 1,5°C, y las iniciativas para acelerar la acción: Global Implementation Accelerator y Mission 1,5°C. En el momento de escribir este artículo, decenas de países no habían enviado sus NDC, incluida la India, cuya decepción con el objetivo de financiación climática acordado en la COP29 de Bakú puede estar retrasando la publicación de dicho compromiso.
- La adopción de 59 indicadores para la adaptación que deberán desarrollarse para garantizar su rigor y usabilidad, que se prevé estén listos en la COP33.
- El llamamiento a triplicar la financiación para la adaptación en 2035. En 2026 podrían avanzar las negociaciones para mejorar el acceso a la financi
