La transición energética como motor de la competitividad: desafíos de la política energética europea en el próximo ciclo 2024-2029 - Real Instituto Elcano

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Tema
El texto[1] aborda los desafíos y estrategias de la política energética europea en el próximo mandato 2024-2029. La centralidad de la cartera energética dependerá de una visión clara que la vincule con esas otras políticas y conciba su relación con ellas como mutuamente reforzadora. En un contexto geopolítico cada vez más complejo, se deberán reforzar los ejes de descarbonización, competitividad y seguridad económica.

Resumen
La política energética europea ha sufrido importantes transformaciones durante el mandato 2019-2024 para fomentar una economía más sostenible y resiliente, destacando el Pacto Verde Europeo y el plan RepowerEU para reducir la dependencia energética de Rusia y proteger la economía frente a los altos precios energéticos.

El principal desafío que marcará el mandato 2024-2029 será cómo seguir avanzando en la agenda de descarbonización con el horizonte 2030, a la vez que se protege la competitividad de la economía (y en particular de la industria) europea y se promueve la cohesión con una transición que tendrá que ser socialmente justa.

Para ello, el próximo mandato (2024-2029) deberá afrontar desafíos clave como implementar el paquete Fit-for-55, mantener la asequibilidad de los precios de la energía, promover inversiones privadas, desarrollar una diplomacia energética efectiva y mejorar la competitividad de la industria verde, desarrollando aún más una gobernanza energética coordinada a nivel europeo. Con la Agenda Verde, Europa ha creado la demanda sobre varios sectores, para su liderazgo global, es importante que hasta donde sea posible la oferta que cubra esa demanda sea europea.

Este artículo examina los principales desafíos que afrontará la política energética europea en los próximos años y cómo pueden ser abordados para asegurar que la transición energética siga siendo un motor de competitividad para la Unión Europea (UE).

Análisis
La política energética europea ha experimentado transformaciones muy significativas durante el mandato 2019-2024 con el objetivo de desarrollar una economía más sostenible y resiliente. Dos aspectos la han definido principalmente:

  • el ambicioso Green Deal o Pacto Verde Europeo[2] (con el paquete legislativo Fit-for-55[3]) para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero, y
  • el plan RepowerEU[4] para reducir la dependencia energética de Rusia después de la agresión contra Ucrania y proteger la economía de los altos precios energéticos.

La dependencia energética europea ha puesto de manifiesto que el Pacto Verde es una prioridad geopolítica y de competitividad. El vínculo directo de la energía con la geopolítica aparece cada vez más evidente. La respuesta a la crisis derivada de la utilización de la energía como arma por Rusia ha demostrado que no hay contradicción para la UE entre proseguir la descarbonización del sistema energético (y en particular el eléctrico) por un lado y por otro alcanzar en el futuro precios más asequibles y una mayor seguridad energética. No hay alternativa: al no ser productor de combustibles fósiles, la UE no podrá competir mientras estos sean determinantes en los precios de la energía.

La energía es una cartera clave en cualquier mandato de la Comisión Europea al ser crítica para la competitividad y la política industrial, además de su fuerte carácter geopolítico. Pero su centralidad dependerá de una visión clara que la vincule con esas otras políticas y conciba su relación con ellas como mutuamente reforzadora. Esto requerirá ajustes en los distintos ámbitos. Otras prioridades aparecen como claves en el próximo mandato como: (a) la gestión de un presupuesto menor/financiación de necesidades europeas; (b) el apoyo a Ucrania; y (3) la próxima ampliación. La descarbonización del sector energético representa una oportunidad única para Europa, tanto para la seguridad de su suministro energético como para cerrar su brecha de competitividad con otras regiones del mundo. Para ser exitosa, la política energética deberá inscribirse en estas coordenadas.

En un contexto de rivalidad estratégica, la implementación del Pacto Verde no está reñida con competitividad ni seguridad, sino más bien al contrario. El principal desafío que marcará el mandato 2024-2029 será cómo seguir avanzando en la agenda de descarbonización con el horizonte 2030, a la vez que se protege la competitividad de la economía (y en particular de la industria) europea y se promueve la cohesión dentro del continente con una transición que tendrá que ser socialmente justa. Como señalan el informe de Enrico Letta y los recientes discursos de Mario Draghi, la UE no cerrará su brecha de competitividad sin abordar los precios persistentemente altos frente a los de sus principales socios comerciales.[5] Esta agenda debe llevarse a cabo en un contexto geopolítico cada vez más complicado (con nuevas prioridades como la defensa y el apoyo a Ucrania), una mayor competencia industrial a nivel global (con el ejemplo de la Inflation Reduction Act – IRA, en Estados Unidos) y menos recursos públicos (tanto de los presupuestos nacionales, como del presupuesto europeo).

Las principales grandes potencias como Estados Unidos (EEUU) y China ven la descarbonización como un activo competitivo tanto a nivel estratégico como económico y han logrado reconciliar apoyo a la industria verde, seguridad estratégica y descarbonización en ciertos sectores. Estos países han hecho en los últimos años una apuesta muy decidida por la industria verde (tanto en el control de los minerales y materiales críticos como la fabricación de bienes como paneles solares y baterías).

Para Europa, esta apuesta es más urgente si cabe por la ausencia de independencia energética. Además de crear un mercado para los bienes que llevaran a la descarbonización (la demanda), Europa deberá asegurarse una industria competitiva que produzca estos bienes (la oferta). Definir el nivel de apoyo y a qué sectores en este entorno global ultra-competitivo, utilizando de manera innovadora todos los instrumentos (comerciales, regulatorios, fiscales…) serán cuestiones claves.

España está liderando esta transición al ser un país que ha avanzado rápidamente en la descarbonización (con un alto porcentaje de renovables en el mix eléctrico). El nexo verde-competitividad es especialmente importante para España, dado su fuerte posicionamiento en el despliegue de renovables. El reto es continuar demostrando su impacto positivo sobre el conjunto de la economía/la competitividad (vía precios más asequibles de la energía). En la próxima década, si España es capaz de hacer las inversiones necesarias para adaptar el sistema a la electrificación de la economía y acelerar el despliegue de fuentes de generación de menor coste, su mix eléctrico puede suponer un choque de competitividad positivo debido a los precios más baratos de generación renovable (que durará alrededor de una década hasta que el resto de los países se pongan al nivel).  Se debería hacer un ejemplo y aprovechar bien atrayendo industria y dando certidumbre al inversor.

Este artículo examina los principales desafíos que afrontará la política energética europea en los próximos años y cómo pueden ser abordados para asegurar que la transición energética siga siendo un motor de competitividad para la UE. Es necesaria una visión para llevar a cabo la transición que conecte con los grandes temas de la Unión.

En particular el análisis se centra en los siguientes desafíos:

  1. Implementar las Políticas de Descarbonización –el paquete Fit for 55– y diseñar y adoptar un nuevo ciclo legislativo con el horizonte 2040.
  2. Presentar una agenda de asequibilidad de precios de la energía con un marco armonizador de medidas entre Estados miembros protegiendo el mercado interior y la transición justa.
  3. Promover una mayor participación del sector privado en una agenda de inversiones (con menores recursos en el presupuesto europeo y sin Next Generation EU).
  4. Desarrollar una diplomacia energética más efectiva que promueva la descarbonización, reglas globales y la seguridad de suministro al servicio de la competitividad.
  5. Promocionar la competitividad de la industria verde (clean tech) europea desde la perspectiva de la seguridad económica.
  6. Profundizar la gobernanza europea en el sector de la energía.

1.1. Implementar las Políticas de Descarbonización (Fit for 55) y diseñar y adoptar un nuevo ciclo legislativo con el horizonte 2040

El mandato 2019-2024 se ha visto marcado por una gran actividad legislativa que tal vez no se reproduzca en el próximo más centrado en la implementación y la simplificación. Uno de los mayores desafíos será la puesta en marcha efectiva del paquete Fit for 55. Esto requerirá una coordinación estrecha entre los Estados miembros y la Comisión Europea para asegurar que las medidas legislativas y reglamentarias (por ejemplo, en renovables o eficiencia energética) se apliquen de manera coherente y efectiva.

Durante el periodo 2024-2029, será evidente si las políticas puestas en marcha son capaces de mantener el ritmo de reducción de emisiones requerido o si en algunos casos deben revisarse. Varios textos legislativos incluyen cláusulas de revisión en el año 2026. La próxima Comisión será juzgada en parte por su capacidad de llegar a 2030 cumpliendo los compromisos adquiridos. Se debe evitar la fragmentación de nuestro continente en la que la brecha entre países más y menos avanzados se agrande. La implementación deberá ser armonizada con robustos mecanismos de seguimiento y mejores prácticas. Será crítico proporcionar la financiación y el apoyo técnico a los países que enfrentan mayores dificultades para alcanzar estos objetivos. El uso efectivo y la optimización de fondos de la UE, junto con el desarrollo de instrumentos financieros innovadores, será esencial.

La próxima Comisión deberá definir el nivel de ambición de 2040 sobre la base del estudio de impacto del objetivo de descarbonización publicado en febrero de 2024.[6] Este será el fundamento del próximo ciclo legislativo que deberá preparar el camino hacia los objetivos climáticos de 2040, estableciendo un marco legal y político que asegure la continuidad y el fortalecimiento de los esfuerzos de descarbonización.

Sobre esta base, se deberán establecer los instrumentos regulatorios y de financiación que sean coherentes con la meta de neutralidad climática para 2050. Se habrá de definir un marco regulatorio post 2040 que apoye la transición energética a largo plazo, proporcionando estabilidad y previsibilidad para los inversores y las industrias. En particular, en los últimos años se le ha pedido a la Comisión establecer objetivos más generales como la reducción de emisiones y evitar establecer demasiados targets que pueden restringir la emergencia de soluciones alternativas. Para tener éxito, la Comisión deberá involucrar a todas las partes interesadas, incluidos los gobiernos, las empresas, la sociedad civil y los ciudadanos, en el proceso de diseño y puesta en marcha de estas políticas, aprendiendo de la experiencia del paquete Fit-for-55.

1.2. Presentar una agenda de asequibilidad de los Precios de la Energía con un marco armonizador de medidas entre Estados miembros protegiendo el mercado interior y la transición justa

Mantener los precios de la energía asequibles mientras se avanza en la transición energética es el desafío clave dentro de la agenda económica y de competitividad. La brecha de precios de la energía en Europa con EEUU y China existe desde principios de la década de 2000, pero recientemente se ha deteriorado debido a la crisis energética. Los usuarios industriales de la UE pagan actualmente entre cuatro y cinco veces el precio del gas natural y entre dos y tres veces los precios de la electricidad que pagan sus competidores en EEUU. A pesar de que la UE en su conjunto es el mayor importador mundial de gas y gas natural licuado (GNL), la UE tiene una alta dependencia de las importaciones de energía con un poder de negociación limitado.

A su vez, los altos precios del gas se trasladan a los precios de la electricidad. En 2022, el gas natural era el que fijaba los precios 63% de las veces, a pesar de una cuota del 20% en el mix eléctrico. En 2030, incluso si el uso de energías renovables se incrementa con éxito del 46% al 67%, la proporción de horas durante las cuales los combustibles fósiles fijarán los precios de la electricidad seguirá en niveles parecidos.[7]

Es por tanto necesario aumentar la oferta de generación eléctrica con fuentes de energía baratas (p.e., renovables) y reducir el tiempo de licitación (procesos prolongados de obtención de permisos) tanto para generación como redes de distribución. Se deben hacer inversiones necesarias en redes y flexibilidad para evitar cuellos de botella en el proceso de electrificación de la economía.

Además, hay que proteger a los usuarios de la volatilidad y dar a los productores una mayor certidumbre. Para ello, la recientemente aprobada reforma del mercado eléctrico promueve el uso de contratos de larga duración (como contratos bidireccionales por diferencias y contratos de compraventa de energía[8]). Deberán extenderse con una mayor estandarización y el posible apoyo de instrumentos de “de-risking” desarrollados por el Banco Europeo de Inversiones (BEI) y los Bancos Públicos Nacionales. Además, en la UE los mercados financieros de la energía adolecen de falta de transparencia, seguimiento y regulación, así como de posible concentración. La regulación financiera de los mercados de energía, actualmente fragmentada y con datos incompletos para su monitorización, deberá desarrollarse.

Finalmente, los Estados miembros han desarrollado durante la crisis distintas medidas de apoyo, como subsidios y ayudas directas, para los sectores y las poblaciones más vulnerables que deberán estandardizarse. En algunos casos se trata de ayudas de estado, subsidios, reducciones impositivas o reducciones en los costes de conexión. Lamentablemente, su heterogeneidad pone en riesgo el mercado único. Es decisivo en este sentido armonizar las medidas adoptadas por los Estados miembros para evitar disparidades y asegurar una transición justa. Estas medidas deben ser diseñadas por los Estados miembros para minimizar distorsiones en el mercado.

Estas medidas tendrán un efecto positivo en la industria y en especial en las intensivas en energía.La discusión que tiene lugar actualmente en la UE sobre una crisis de desindustrialización está muy ligada al impacto en industrias específicas como el acero, la fabricación de plásticos, el sector químico, etc. Las razones de la falta de competitividad son variadas (desde acceso a capital, “compliance costs” o la innovación). La contribución que la energía puede hacer es dar asequibilidad de precios (sobre todo reduciendo el gap en comparación con nuestros competidores en China y EEUU) y estabilidad en el suministro.

España está especialmente bien situada y es un referente a nivel europeo. Por un lado, tiene un gran porcentaje de energía descarbonizada en el mix eléctrico, fuentes bien diversificadas y por otro tiene un mercado más desarrollado de Power Purchase Agreement (PPA) que le permitirá ser industrialmente competitiva.Los PPA contratados aumentaron en la UE un 40% en 2023 en comparación con 2022, concentrándose el aumento en España y Alemania, respaldado por la demanda de la industria de Tecnologías de la Información. El BEI estima que el mercado de PPA comerciales representará entre 140 TWh y 290 TWh en 2030. Suecia y España ofrecen un ejemplo de mejores prácticas en la UE. En el futuro, para desarrollar estos mercados a nivel de la UE y que los consumidores se beneficien de precios más bajos y estables, pueden considerarse diversas acciones, tales como:

  • promover instrumentos financieros con el BEI (para cubrir parte de los riesgos de la Banca Privada), y
  • armonizar los tipos de contratos en la UE.

Finalmente, los menores costes energéticos y el diversificado mix eléctrico en España son ventajas competitivas para atraer industria.Durante el próximo mandato puede empezar a vislumbrarse el movimiento de cierta producción industrial a aquellas regiones europeas con menores costes eléctricos después de la crisis como los países nórdicos o la península Ibérica. Las consecuencias sociales y económicas de este ajuste deberán ser acompañadas de políticas más allá de la energía.

1.3. Promover una mayor participación del sector privado en una agenda de inversiones (con menores recursos en el presupuesto europeo y sin Next Generation EU)

El análisis de impacto del “Marco sobre clima y energía para 2040” ha modelizado unas necesidades de inversión de 660.000 millones de euros anuales sólo en el sector energético para mantener la senda de descarbonización de la economía en 2050. Estas necesidades de inversión incluyen generación eléctrica, redes y soluciones de flexibilidad como baterías.

Durante el próximo mandato será una prioridad desarrollar un enfoque integral para descarbonizar el sistema energético de la UE minimizando sus costes y optimizando las inversiones. Si hay un área horizontal de acción cuya importancia no puede subestimarse, son las redes (tanto redes de distribución como interconexiones). Será necesario ampliarlas enormemente para hacer frente a las necesidades de electrificación (p.e. la absorción de los co

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Miguel Gil Tertre