I.- ¿Qué son las servidumbres en la Ley de Costas?
Las servidumbres en la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, (en lo sucesivo, Ley de Costas), son servidumbres legales, figura frecuente en el Derecho administrativo que, en concreto se constituyen para la defensa del dominio público. Estas servidumbres se configuran como limitaciones de la propiedad sobre terrenos contiguos a la ribera del mar para la protección del dominio público marítimo- terrestre constituido por: la zona marítimo-terrestre; las playas; las aguas interiores; el mar territorial; y los recursos naturales de la zona económica y la plataforma continental, según lo establece la Constitución española-, teniendo el carácter de imprescriptibles.
Dentro de las servidumbres de la Ley de Costas se encuentran las siguientes:
- La servidumbre de protección, recogida en su artículo 23 y que establece que recaerá sobre una zona de 100 metros medidos tierra adentro desde el límite interior de la ribera del mar.
- La servidumbre de tránsito, recogida en su artículo 27 y que establece que recaerá sobre una franja de 6 metros, medidos tierra adentro a partir del límite interior de la ribera del mar.
- La servidumbre de acceso al mar en la Ley de Costas que analizaremos más adelante.
- La llamada zona de influencia que recae sobre una franja de 500 metros y que contiene pautas dirigidas al planificador con el objeto de evitar la formación de pantallas arquitectónicas en el borde de la costa.
Parte de la doctrina administrativa, conformada por los recordados catedráticos Garrido Falla y Entrena Cuesta, sostuvo que una de las notas características de las servidumbres no es tanto la privación del derecho, sino la pérdida de la exclusividad en la utilización del suelo. Visto de ese modo, la servidumbre viene a constituir una restricción, no ya del contenido del derecho de propiedad, sino de su exclusividad, que viene a ser compartida por el propietario del fundo sobre el que recae y el titular de aquélla.
II.- ¿Qué es una servidumbre de acceso al mar en la Ley de Costas?
La servidumbre de acceso público y gratuito al mar, también denominada servidumbre de acceso al mar en la Ley de Costas, sienta su precedente en el artículo 4.7 de la hoy derogada Ley 28/1969, de 26 de abril, Sobre Costas, que la definía como: “La servidumbre de paso, para dejar vías permanentes de acceso a las playas y zona marítimo-terrestre, previa la correspondiente indemnización, recaerá sobre las heredades colindantes o afectadas en la longitud y anchura que demanden su naturaleza y finalidad”. Actualmente, es una de las servidumbres legales que afectan a la zona marítimo-terrestre y por razón de su demanialidad, en este caso estamos ante una servidumbre (limitación legal) cuyo contenido radica en el acceso público y gratuito al mar.
La Servidumbre de acceso al mar en la Ley de Costas, según la Sentencia 612/2015 de la Sala de lo Civil del Tribunal Supremo de fecha 27 de febrero de 2015 ( STS 612/2015 – ECLI:ES:TS:2015:612) “…no se trata de una servidumbre como la contempla el Código Civil como derecho real en cosa ajena, sino que es una limitación a la propiedad, entendida ésta como función social delimitadora del contenido, que no precisa título alguno, ni una previa expropiación, sino meramente una declaración de su existencia «para asegurar el uso público marítimo-terrestre» , como dice el artículo 28.2 de la citada ley de costas, existencia, como añade esta norma, como «previsión de suficientes accesos al mar».
III.- ¿Cuál es la extensión sobre la cual recae la servidumbre de acceso al mar?
La extensión de la servidumbre de acceso al mar en la Ley de Costas recaerá, en la forma que se determina, sobre los terrenos colindantes o sobre los terrenos contiguos al dominio público marítimo-terrestre, en la longitud y anchura que demanden la naturaleza y finalidad del acceso. En ese sentido, estamos ante una servidumbre de acceso que no tiene unas medidas fijas, en virtud de que, su determinación se lleva a cabo en atención a necesidades reales.
IV.- ¿Cómo se determina la servidumbre de acceso al mar en la Ley de Costas?
La servidumbre de acceso al mar en la Ley de Costas se determina mediante el procedimiento administrativo del deslinde, que es empleado para identificar cuáles son los terrenos que reúnen las características, físicas o jurídicas, que, de conformidad con la Ley de Costas, puedan ser calificados como terrenos de dominio público marítimo-terrestre, y en ese sentido, determinar el límite entre el dominio público marítimo-terrestre y la propiedad privada.
V.- ¿Qué se requiere para asegurar el uso público del dominio público marítimo-terrestre?
A los fines de la imposición de la servidumbre de acceso al mar en la Ley de Costas, para asegurar el uso público del dominio público marítimo-terrestre, los planes y normas de ordenación territorial y urbanística del litoral establecerán, salvo en espacios calificados como de especial protección, la previsión de suficientes accesos al mar y aparcamientos, fuera del dominio público marítimo-terrestre. A tales efectos, en las zonas urbanas y urbanizables, la servidumbre de acceso al mar en la Ley de Costas para el tráfico rodado deberá estar separados entre sí, como máximo, 500 metros, y la servidumbre de acceso al mar en la Ley de Costas para los peatonales, 200 metros. Todos los accesos deberán estar señalizados y abiertos al uso público a su terminación.
Se entiende por terminación, la finalización de la ejecución de los accesos, con independencia del momento de su recepción por el Ayuntamiento respectivo.
VI.- ¿Cuáles son los terrenos que, a los fines de la imposición de la servidumbre de acceso al mar en la Ley de Costas, serán declarados de utilidad pública?
Se declaran de utilidad pública, a efectos de la expropiación o de la imposición de la servidumbre de acceso al mar en la Ley de Costas o servidumbre de paso por la Administración General del Estado, los terrenos necesarios para la realización o modificación de otros accesos públicos al mar y aparcamientos.
VII.- ¿Cuáles son las prohibiciones que recaen sobre la servidumbre de acceso al mar en la Ley de Costas?
En el caso de la servidumbre de acceso al mar en la Ley de Costas, no se permitirán las obras o instalaciones que interrumpan el acceso al mar sin que se proponga por los interesados una solución alternativa que garantice su efectividad en condiciones análogas a las anteriores, a juicio de la Administración del Estado.
VIII.- Aspectos a tomar en consideración sobre las servidumbres de acceso al mar en la Ley de Costas
Para la imposición de la servidumbre de acceso al mar en la Ley de Costas, se deben tomar en consideración los siguientes aspectos:
- En primer lugar y de acuerdo con la Disposición Adicional Primera de la Ley de Costas, debemos tener en cuenta que las distancias se consideran aplicadas en proyección horizontal. En ese sentido, los términos exterior e interior se consideran referidos hacia el mar y hacia la tierra respectivamente, es decir, que la profundidad de las bandas serviles se mide, en todos los supuestos, a partir del «límite interior de la ribera del mar», esto es, en dirección a la tierra, y se aplican en proyección horizontal.
- Los terrenos expresamente declarados de interés para la seguridad y la defensa nacional, conforme a su legislación específica, quedan exceptuados de las limitaciones y servidumbres de la Ley de Costas.
- Las disposiciones contenidas en la Ley de Costas, en cuanto a las servidumbres en términos generales, tienen el carácter de regulación mínima y complementaria de las que dicten las Comunidades Autónomas en el ámbito de sus competencias.
IX.- Ejemplo gráfico de las servidumbres de la Ley de Costas
De conformidad con lo previsto por el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, las servidumbres administrativas incluida en ellas, la servidumbre de acceso al mar en la Ley de Costas, se ejemplifican de la manera siguiente:
