Tema
Análisis del contenido y el potencial que tendrán entre 2024 y 2029 las tareas asignadas a la comisaria española, Teresa Ribera, quien ejercerá la cartera de Competencia y la primera vicepresidencia del ejecutivo europeo.
Resumen
La presidenta de la Comisión Europea, Ursula von der Leyen, dio a conocer el 17 de septiembre su propuesta de diseño del Colegio de Comisarios para el quinquenio 2024–2029. La candidata propuesta por España, Teresa Ribera, ha recibido el importante doble encargo de supervisar la acción climática –con rango de vicepresidenta– y dirigir la política de competencia. Ribera, tras más de seis años ejerciendo como ministra para la Transición Ecológica, tendrá ahora que liderar en la Unión Europea (UE) el difícil objetivo de combinar los ambiciosos objetivos de descarbonización con la renovada apuesta industrial, la necesidad de reducir los precios de la energía y la defensa de un Mercado Interior no distorsionado por ayudas de Estado ni abusos de posición dominante empresariales. Si la nueva Comisión tiene como tres grandes prioridades la seguridad, la competitividad y la emergencia climática, su responsabilidad afecta de lleno a las dos últimas y tiene incidencia indirecta en la primera.
El contenido más concreto del cargo, definido en la “carta de misión” que ha recibido de la presidenta, dependerá de cuestiones organizativas como el hábil desempeño de su vicepresidencia –que se ha presentado como la primera de las seis existentes–, la conexión efectiva entre las políticas de transición verde (clima y energía) y las de tecnología, industria o comercio –a lo que ayudará el desempeño simultáneo de la cartera de Competencia–, el acceso a los servicios administrativos, y la autoridad que tenga sobre instrumentos regulatorios y financieros. Además, consideraciones más políticas –saber erigirse como referente del grupo socialdemócrata, mantener una relación cooperativa con von der Leyen y los comisarios cuyo encargo se solapa con el suyo, o perseverar en una buena relación Madrid-Bruselas durante los próximos años– pueden ayudar a que pueda desplegar todo su potencial y, con ello, a reforzar la influencia española en la UE.
Análisis[1]
El pasado 18 de julio, el Parlamento Europeo reeligió a Ursula von der Leyen como presidenta de la Comisión Europea para el ciclo 2024-2029, con una mayoría compuesta básicamente por diputados del Partido Popular Europeo (PPE), el grupo de los Socialistas y Demócratas (S&D), casi todo el grupo liberal (Renew) y buena parte de los Verdes. Entre final de julio y la primera mitad de septiembre se abrió el proceso para la conformación del resto de comisarios que ahora, tras las correspondientes sesiones de “hearings” de confirmación a celebrar durante octubre en las comisiones parlamentarias sectoriales, deberá ser sometido a aprobación colegiada por parte del Parlamento Europeo en sesión plenaria seguramente ya en noviembre de 2024.
De acuerdo con el artículo 17 del Tratado de la Unión Europea, la presidenta es responsable de definir la organización interna de la Comisión.[2] Sin embargo, la elección de los comisarios –uno por cada Estado miembro desde la ampliación de 2004, aunque el Tratado permite en teoría que sean menos– se hace de común acuerdo con los respectivos gobiernos nacionales. Así, von der Leyen envió el 25 de julio una carta a las capitales para que nominasen a un hombre y a una mujer, a quienes luego entrevistaría en agosto y, dependiendo de ese proceso, ella decidiría qué persona concreta de las dos propuestas sería la seleccionada y con qué responsabilidades específicas.
Sólo uno de los Estados miembros, Bulgaria, hizo caso a la petición y envió un tándem con mujer y hombre.[3] A lo largo de agosto se fueron anunciando los candidatos. La mayoría masculina era tal que la ratio llegó a ser de 21-4; sin contar a la presidenta alemana y la vicepresidenta/alta representante estonia, que ya estaban nombradas. La perspectiva de tener un Colegio tan desequilibrado hizo que von der Leyen presionara a determinadas capitales, con la amenaza de asignar carteras muy poco relevantes a sus comisarios, lo que hizo que en algunos casos –como Rumanía, Eslovenia y hasta cierto punto Bélgica– se optase por cambiar la propuesta inicial y nominar una mujer, de modo que finalmente se ha logrado rozar la paridad con 11 mujeres (40% de los 27).
Más allá de la relevancia que tiene la dimensión del género, el proceso demuestra también cómo cada actor –la presidenta electa y los gobiernos nacionales– aborda este proceso desde una perspectiva de defensa de sus prioridades y potencial de influencia. Sólo el hecho de que von der Leyen fuese quien decide el nombre concreto de la persona, tras una entrevista con los dos nominados, le otorgaría un ascendente político personal sobre el comportamiento futuro del comisario que los Estados miembros no estaban dispuestos a admitir. Es además significativo que Francia, Italia, los Países Bajos o Polonia –que han propuesto hombres– no recibieron las mismas presiones de la presidenta por esa cuestión que Estados miembros más pequeños; sobre todo si se trataba de familias políticas distintas a las de la presidenta. No es una novedad que las dinámicas de lucha de poder a veces se esconden bajo otras motivaciones más presentables.[4]
El caso de Francia –con la ruidosa renuncia de Thierry Breton en el último momento– también muestra que la presidenta reelegida estaba, como poco, igual de preocupada por la paridad que por evitar comisarios que habían hecho gala de independencia de criterio. El asunto se resolvió con un pacto entre von der Leyen y el presidente Macron por el que a la postre se acababa designando otro comisario hombre (el ministro Stéphane Séjourné) que recibe una importante vicepresidencia ejecutiva con responsabilidad sobre industria y Mercado Interior. A su vez se constata que París –bastante más débil que hace cinco años por la frágil situación política interna– estaba dispuesta a cambiar de candidato por otro menos experimentado si eso le evitaba ser castigada en el nuevo organigrama.
Ese ejemplo francés, ilustrativo de lo que ha hecho la práctica totalidad de los gobiernos tratando de maximizar su ascendente en la Comisión negociando con von der Leyen y su jefe de gabinete –el también alemán Bjoern Seibert–, muestra la distancia entre la teoría de los Tratados y la práctica real. Los comisarios no representan a sus países de origen y supuestamente defienden el interés general europeo. Pero, como está sobradamente analizado, los Estados miembros consideran que la elección de un comisario de su nacionalidad constituye el principal canal de influencia sobre tan poderosa institución. Por otro lado, la centralización cada vez más acentuada del poder dentro de la Comisión tampoco casa con el carácter colectivo de la institución según los Tratados, por lo que las capitales justifican en parte esta actitud para contrapesar el estilo más jerárquico de gobernanza interna que se ha impuesto en los últimos años.
Del nuevo Colegio de comisarios ya se sabía que iba a estar escorado hacia posiciones conservadoras –con 15 comisarios del PPE y otros dos de derecha euroescéptica, por solo cinco de Renew y otros cinco de centro izquierda–, pero ahora se ha confirmado que también estará inclinado en el ejercicio del poder a favor de los Estados más grandes. Los cuatro miembros de mayor tamaño (Alemania, Francia, Italia y España) tienen, o bien la presidencia o tres vicepresidencias ejecutivas. En el caso de Italia, el cargo asignado a Raffaele Fitto –Reformas y Política de Cohesión– queda tal vez algo rebajado, pero sigue siendo relevante la distinción recibida si se tiene en cuenta que el partido de la primera ministra Meloni incluso votó en contra de volver a investir a von der Leyen. También reciben carteras poderosas los comisarios de los siguientes Estados miembros por peso económico y demográfico: Polonia se queda con Presupuestos, los Países Bajos con Clima y Rumanía con otra vicepresidencia ejecutiva.[5] Pese a esos sesgos hacia los grandes y hacia la derecha, la presidenta ha logrado un razonable equilibrio geográfico norte-sur-este y ha compensado a las familias políticas menores de modo que liberales y socialdemócratas tendrán, respectivamente, dos de las vicepresidencias.
Más dudas genera la claridad en la asignación de competencias a cada uno de los comisarios y a los respectivos vicepresidentes pues puede generar solapamientos y, en consecuencia, rivalidades por la jurisdicción sobre los contenidos. La presidenta, que puede haber buscado en parte esta competición horizontal para mantener su ya célebre autoridad vertical, ha defendido que las fronteras entre carteras estén difuminadas porque hay que evitar los “compartimentos estancos”. Con todo, se aprecia una intención de que cada una de las carteras tenga al menos una Dirección General a cargo; algo que se conseguiría si la actual DG NEAR (Vecindad y Ampliación) se divide en dos y tanto la comisaria eslovena de Ampliación como la croata encargada de Mediterráneo tienen una estructura administrativa de apoyo.[6] Por otro lado, la antes comentada salida del poderoso Breton se salda con la asignación a comisarios distintos de tres direcciones que antes controlaba él solo.[7] La norma parece ser, por tanto, que a cada vicepresidente o comisario le corresponda una sola Dirección General de contenido sustantivo.
Desde el punto de vista de las prioridades, si en el quinquenio 2019-2024 hubo tres grandes áreas (Pacto Verde, Agenda Digital y Economía) a las que se asignaron sendas vicepresidencias ejecutivas –y al frente de cada una un político de cada una de las tres grandes familias que sostuvieron la mayoría política y legislativa–, ahora el diseño resulta más desdibujado. Sube a cinco el número de vicepresidencias ejecutivas (a las que hay que sumar la que tendrá la alta representante) pero, como demuestra el caso italiano antes mencionado, sin que haya ya esa identidad tan clara que antes sí existía entre tres grandes prioridades, tres vicepresidencias ejecutivas y las tres familias políticas que están detrás de la mayoría. De todos modos, en la nueva Comisión se vislumbran como tres grandes prioridades de aquí a 2029: (i) la seguridad, vinculada a la guerra en Ucrania y la autonomía estratégica, sobre todo frente a China; (ii) la competitividad, en el contexto del muchas veces citado en estos días Informe Draghi y (iii) una atención algo distinta, pero todavía significativa, a la acción climática.
1. La responsabilidad asignada a la comisaria propuesta por España
Desde antes incluso de las elecciones de junio, cuando Teresa Ribera hacía de cabeza de cartel del PSOE al Parlamento Europeo sin ocultar su intención de optar al puesto de comisaria, el Gobierno de España había manifestado claramente su apuesta por una cartera “verde” con responsabilidad sobre las políticas climáticas y energéticas de la UE, así como su deseo de que tuviera el rango de vicepresidenta de la Comisión. Desde ese punto de vista del objetivo marcado, la negociación ha sido un éxito rotundo pues se ha logrado para la candidata española que se le asigne ese perfil de transición limpia, vinculado además al objetivo de la competitividad industrial y con responsabilidad directa sobre la tradicionalmente poderosa política de la competencia, que hasta el mes de septiembre no pareció formar parte del puesto destinado a Ribera.
La candidata española tenía indudables fortalezas en todo este proceso. Destacaba su acreditada experiencia en cuestiones de transición verde –que iba más allá de sus seis años como ministra y vicepresidenta del Gobierno de España–, el ser mujer en un momento en el que se anunciaba un premio por las candidatas femeninas, y el hecho de venir de un Estado miembro grande, clave en el apoyo político a la nueva Comisión.[8] Además, estaba y está llamada a ser la comisaria más relevante de la familia socialdemócrata en este quinquenio y cuenta además con el apoyo adicional de los Verdes, que habían votado mayoritariamente en julio a von der Leyen a cambio de no rebajar la ambición climática de la UE. No obstante, también son notorias algunas debilidades. Desde el punto de vista puramente político debe tenerse en cuenta la fuerza menguante del centro izquierda en la nueva Comisión o la hostilidad con la que ha recibido su nombramiento el Partido Popular.[9] Y, mirando más al contenido de la cartera, hay que mencionar la preferencia del PPE (y del sector agrario) por ralentizar la ambición del calendario de descarbonización o el hecho de que su perfil tan alto en asuntos controvertidos como la energía nuclear, la Ley de Restauración de la Naturaleza o la excepción ibérica tenga mal acogida en distintas capitales.[10]
Se ha mencionado incluso el peligro de un mandato reactivo, más pensado en evitar el desmantelamiento de lo logrado en 2019-2024 que en seguir avanzando. Para conjurar ese riesgo, que es real, el objetivo de la negociación española de la cartera era adaptar la agenda puramente climática a las prioridades renovadas de la agenda europea, de modo que la vicepresidencia no pierda peso. Ese cambio de matiz en la agenda ya había empezado a perfilarse antes de las elecciones. En su último discurso sobre el Estado de la Unión, la presidenta señaló que la Unión estaba entrando en nueva fase del Pacto Verde, poniendo el acento en la competitividad industrial. Estas posiciones han sido confirmadas en las orientaciones políticas presentadas para el ciclo 2024-2029. Von der Leyen defiende que el Pacto Verde Europeo seguirá ocupando un espacio central; sin embargo, si en 2019, el Pacto Verde aparecía situado en primer lugar como una prioridad en sí misma, en las nuevas orientaciones el Pacto Verde aparece enmarcado en otros objetivos relacionados con la política industrial –en concreto, el llamado Plan Verde Industrial–, la competitividad y resiliencia económicas y la seguridad económica y alimentaria.
No obstante, si bien el lenguaje usado en las orientaciones políticas podría interpretarse como una degradación en la importancia de la agenda verde, las referencias al hecho de que dicha agenda entre en una nueva fase (vinculada a objetivos relacionados con otras políticas y competencias) ofrecía también una oportunidad para diseñar un enfoque de política más expansivo y horizontal, dando a la comisaria española mayor centralidad en la próxima Comisión. Así ha sido. No sólo porque el encargo viene acompañado de la muy poderosa política de competencia sino porque, a pesar de la creciente contestación e hipotética pérdida de peso relativo de esta temática, nadie se atreve a negar su importancia política o cuestionar un rango de vicepresidencia que ya tiene desde 2014.[11]
Hay un reconocimiento generalizado por parte de los observadores de la política europea de que el puesto asignado a la comisaria española el 17 de septiembre es el que a priori tiene más potencial. En la “carta de misión” que le envía la presidenta se vinculan los objetivos de descarbonización de la economía establecidos en el Pacto Verde con los de reforzar la competitividad. Para ello, le insta a trabajar con el vicepresidente para una Estrategia Industrial y de Prosperidad (el francés Séjourné) y con el comisario de Clima, Emisiones Cero y Crecimiento Limpio (el neerlandés Hoekstra) en línea con el Plan Industrial del Pacto Verde. Asimismo, como apunta el informe Draghi, los altos precios de la energía son uno de los principales obstáculos para la competitividad de la UE, por lo que insta a trabajar con el comisario de Energía y Vivienda (el danés Jørgensen) para reducir la dependencia de los combustibles fósiles. Esta cartera tiene, además, un enfoque social: trabajará con ese mismo comisario de Energía y Vivienda para invertir en infraestructuras de energía limpia que combatan la pobreza energética como parte de la crisis de la vivienda más amplia; junto a esto, trabajará también con el comisario de Clima para asegurar que la transición es justa a partir de asegurar medidas impositivas adecuadas y la inversión mediante el Fondo Social para el Clima y el Fondo para la Transición Justa.
En cualquier caso, todo ello está atravesado por su dossier principal, que es el de la política de Competencia. El principal objetivo será modernizarla con el fin de contribuir a los objetivos mencionados de reforzar la autonomía estratégica, la competitividad de las empresas europeas, la sostenibilidad, la justicia social y la seguridad. Para ello, se cita una serie de tareas concretas como: desarrollar un nuevo marco de ayudas de Estado como parte del Plan Industrial del Pacto Verde para ayudar al despliegue de inversiones en energía y tecnologías verdes y revisar las ayudas de Estado para asegurar medidas de apoyo a la vivienda, pero sin debilitar el control sobre las mismas y reforzando las leyes de competencia; trabajar con los Estados miembros en la presentación de propuestas para los Proyectos Importantes de Interés Común Europeo (PIICE); revisar las orientaciones para el control de fusiones; asegurar la implementación de regulaciones como el Reglamento sobre Subvenciones Extranjeras y la Ley de Mercados Digitales.
Ribera será, por tanto, una vicepresidenta ejecutiva de transición verde distinta a Frans Timmermans entre 2019 y 2023, porque el neerlandés fue vicepresidente ejecutivo y, a la vez, comisario de Clima, pero ahora la cartera ejecutiva que se otorga a la española es Competencia, mientras Clima tiene en cambio comisario propio. La conexión que ahora se establece entre agenda verde, competitividad y c
