Tema
La 29ª Conferencia de las Partes (COP29) en la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC) se celebra en Bakú (Azerbaiyán) del 11 al 22 de noviembre y servirá de marco para distintas negociaciones en las que cabe prever que los debates más farragosos giren en torno a la determinación de un nuevo objetivo para la financiación de la lucha contra el cambio climático.
Resumen
La COP29 que se celebra en Bakú (Azerbaiyán), conocida como la “COP de las finanzas”, podría toparse con dificultades de peso para lograr un resultado ambicioso. Los motivos son el contexto geopolítico actual y la disminución del entusiasmo por las políticas sobre el clima, pese a que está previsto que 2024 acabe siendo el año más caluroso jamás registrado y al hecho de que los fenómenos meteorológicos extremos sean cada vez más destructivos. La reciente reelección de Donald Trump en EEUU y las posibles implicaciones de su tercer incumplimiento de los compromisos climáticos generan inquietud sobre el futuro de las negociaciones en torno al clima. Sin embargo, no se prevé que esta situación vaya a afectar en gran medida a las aspiraciones climáticas de la UE y China. En este contexto, la UE tendrá la oportunidad de reforzar su papel de puente y mano tendida para impulsar objetivos más ambiciosos incrementando la cooperación con regiones como América Latina y el Mediterráneo.
Algunos de los puntos clave de la agenda de negociación de la COP29 son alcanzar un acuerdo sobre el objetivo para la financiación climática, conocido como el nuevo objetivo colectivo cuantificado (NOCC), que podría ser un catalizador clave para que las Partes envíen de aquí a 2025 compromisos climáticos (que reciben el nombre de CDN o contribuciones determinadas a nivel nacional) acordes con el Acuerdo de París; ultimar las normas relativas a los mercados de carbono de conformidad con el artículo 6 del Acuerdo de París; la puesta en marcha del Fondo para dar Respuesta a las Pérdidas y los Daños (FRPD), lo que incluye brindar acceso a este fondo a los países menos adelantados y cumplir con los compromisos correspondientes; y, por último, el desarrollo de indicadores para medir los avances en pos del objetivo mundial relativo a la adaptación. Además, será esencial presentar a su debido tiempo las CDN, los planes nacionales de adaptación (PNAD) y los informes bienales de transparencia para incrementar el grado de ambición, la transparencia y la rendición de cuentas en relación con todos los pilares del Acuerdo de París.
La Agenda de Acción Presidencial de la COP29, que reúne fuera de las negociaciones a las Partes y grupos de interés que no son Parte, incluye distintas iniciativas voluntarias de carácter financiero y de coordinación que resultan pertinentes para los grandes emisores de gases de efecto invernadero y para los países en desarrollo. Entre dichas iniciativas, será interesante hacer un seguimiento del apoyo prestado y de los compromisos contraídos con el Fondo de Acción para la Financiación Climática (FAFC). Está previsto que el FAFC acumule capital a través de contribuciones voluntarias de empresas y países productores de combustibles fósiles y que asigne unas tres cuartas partes de su financiación a ayudar a elaborar las CDN y a abordar las pérdidas y los daños sufridos por los países menos adelantados.
Análisis
1. Contexto
Mientras las previsiones apuntan a que 2024 será el segundo año consecutivo más caluroso jamás registrado, los fenómenos meteorológicos extremos se han intensificado en todo el mundo. Estos efectos climáticos, desde las inundaciones devastadoras en España y en el Sáhara hasta los incendios sin precedentes en la selva amazónica brasileña, pasando por las olas de calor y las sequías extremas, están exacerbando la inseguridad.
Al mismo tiempo, las divisiones políticas son profundas. Más del 50% de la población mundial adulta ha visitado las urnas en 2024 (entre otros lugares, en EEUU, México, India, Brasil y la UE). Algunos partidos políticos de estos países no consideran que el cambio climático sea una prioridad –o ni siquiera le reconocen relevancia política– y cuestionan el multilateralismo. Esta situación genera una incertidumbre política cuyas posibles consecuencias van más allá de las fronteras nacionales y afectan a muchos de los países donantes de la CMNUCC.
La COP29 se celebrará en medio de una agitación mundial sin precedentes y acontecimientos recientes importantes como las elecciones estadounidenses. La elección de Donald Trump es un gran revés para las negociaciones internacionales sobre el clima. Trump intentará retirarse del Acuerdo de París. El equipo de Trump se estaba planteando retirarse también de la CMNUCC, pero parece menos obvio que lo haga. Hasta que EEUU se retire de ambos tratados sobre el clima, su equipo negociador seguirá participando en las conversaciones sobre el tema. Con Trump, lo más probable es que los compromisos de financiación internacional de la lucha contra el cambio climático sigan sin cumplirse. Para contrarrestar el vacío estadounidense en la escena internacional, podrían surgir iniciativas a nivel estatal como la llamada “We are still in” (“Seguimos dentro”), presentada en 2016 después de que Trump fuese elegido presidente.
El regreso de Trump podría reducir las ambiciones climáticas de cara a la COP30, hasta el punto de afectar en particular a la consecución del objetivo renovado de financiación climática de la COP29 (el nuevo objetivo colectivo cuantificado, NOCC), lo que a su vez haría mella en las expectativas en torno a compromisos climáticos ambiciosos (contribuciones determinadas a nivel nacional, CDN), sobre todo para países en desarrollo acuciados por la deuda y dependientes de la financiación internacional de la lucha contra el cambio climático. Dentro de las fronteras estadounidenses, cabe esperar que normativas de reciente aprobación como la Ley de Reducción de la Inflación (IRA) y la Ley de Empleo e Inversión en Infraestructura (IIJA) mantengan su vigencia, ya que los estados en manos republicanas se han beneficiado en gran medida de ellas, si bien Trump tiene en el punto de mira algunas de sus secciones. No obstante, el ritmo de la inversión en renovables podría ralentizarse y los fondos no gastados podrían quedar libres. También podría haber retrasos en la concesión de permisos o las conexiones a la red. Los expertos han descartado una reactivación significativa del carbón, señalando el escaso éxito al respecto durante el primer mandato de Trump.
En cualquier caso, no se prevé que el tercer incumplimiento climático de EEUU (después de firmar y no ratificar el Protocolo de Kioto y de retirarse del Acuerdo de París en 2020) vaya a alterar de un modo considerable las ambiciones en el ámbito climático de China y la UE. La presidenta de la Comisión Europea, Ursula von der Leyen, está instando a la UE a retener su papel histórico de liderazgo en las negociaciones internacionales sobre el clima, utilizando como faro el Pacto Verde Europeo y la transición hacia una competitividad industrial limpia, en consonancia con el informe Draghi. En el contexto actual, la UE tendrá la oportunidad de consolidar su papel de promotor, con la mano tendida para fortalecer las asociaciones con regiones como América Latina, en especial ante la Nueva agenda para las relaciones entre la UE y América Latina y el Caribe, o bien la región mediterránea, con el nombramiento de una nueva comisaria para el Mediterráneo. Sin embargo, una presencia limitada de la UE en la COP29 –debido a los cambios institucionales, unidos a las audiencias en curso de los comisarios– podría mermar su influencia, pese a ser quien más contribuye a la financiación internacional de la lucha contra el cambio climático, con una aportación de 28.500 millones de euros en 2022 (menos de una tercera parte del objetivo de 100.000 millones de dólares).
Ante la complejidad del contexto en el que tendrán lugar las negociaciones, en este análisis se presentan algunas de las cuestiones fundamentales que serán objeto de negociación en la COP29 y las posiciones tanto de los países desarrollados como de los países en desarrollo, además de algunas de las iniciativas más destacadas de la Agenda de Acción Presidencial.
2. Expectativas para la COP29
Las negociaciones internacionales sobre el clima se pueden estructurar en torno a cuatro pilares principales: la mitigación (es decir, la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero), la adaptación (a las consecuencias derivadas del cambio climático), las pérdidas y daños (es decir, las repercusiones que no se pueden evitar en vista de las limitaciones de las medidas de mitigación y adaptación) y, por último, los medios de ejecución (donde se incluyen las transferencias financieras y tecnológicas, el desarrollo de capacidades, etc.). Cada año, la presidencia de la COP determina sus prioridades entre los elementos que deben negociarse en virtud de los tratados sobre el clima. Además, respalda iniciativas que congreguen a las Partes y otros grupos de interés bajo el paraguas de la Agenda de Acción Presidencial (o Agenda de Acción Climática Global). En la siguiente sección se analizan las prioridades de la presidencia de la COP para los puntos negociados de la ONU y para su Agenda Presidencial.
2.1. Algunas de las cuestiones fundamentales en las negociaciones sobre el clima
La presidencia azerí de la COP29 ha señalado dos elementos clave para la cumbre de este año: facilitar la ejecución de las acciones e incrementar la ambición, que se muestran en la Figura 1 y se explican a continuación.
Figura 1. Prioridades de la presidencia de la COP29
2.1.1. Financiación climática: el nudo gordiano de la COP29
La financiación de la lucha contra el cambio climático es un tema importante de las negociaciones internacionales sobre el clima desde 1992. La COP15 de 2009 supuso un punto de inflexión para las negociaciones sobre la financiación climática, ya que se acordaron tanto la financiación inmediata (30.000 millones de dólares entre 2010 y 2012) como el compromiso de los 100.000 millones de dólares anuales para movilizar recursos que impulsasen las medidas de mitigación y adaptación en los países en desarrollo. Estos compromisos quedaron reflejados en los Acuerdos de Cancún de 2010.
En 2024 debería actualizarse el objetivo actual para la financiación climática, que pasará a ser el nuevo objetivo colectivo cuantificado (NOCC), con 100.000 millones de dólares como umbral mínimo. Las negociaciones de los últimos tres años sobre el NOCC, que será el sucesor del objetivo de los 100.000 millones de dólares, han arrojado escasos resultados. El hecho de que la OCDE confirmase que el compromiso de los 100.000 millones de dólares se cumplió en 2022 (la financiación internacional de la lucha contra el cambio climático alcanzó los 115.900 millones de dólares ese año), dos años después del plazo establecido de 2020, no presagia nada bueno para las próximas negociaciones.
Una opción para la estructura del NOCC podría ser un objetivo de financiación climática “multicapa”. Este objetivo por capas cuenta con el apoyo de los países desarrollados. Incluiría una capa interna que reflejaría los compromisos en materia de financiación climática contraídos por el sector público y los fondos movilizados por ese mismo sector público, que los países en desarrollo han afirmado que deberían desembolsarse sobre todo en forma de subvenciones de los países desarrollados y destinarse en gran medida a la adaptación, habida cuenta de la dificultad para financiar ese tipo de proyectos. Después, una capa externa incluiría otras aportaciones privadas a la financiación climática y, en un sentido más amplio, la adecuación de los flujos financieros a los objetivos climáticos. Sin embargo, los países en desarrollo solicitan que se opte por un objetivo climático único que pueda dar respuesta a sus necesidades y se contabilice como un elemento equiparable a una subvención.
Se han debatido muchas cuestiones en relación con el NOCC que aún no se han resuelto, como se describe más adelante en la Figura 2. Estas cuestiones son, entre otras, el monto (referido con frecuencia como el quantum) de la financiación climática, la expansión de la base de donantes, el método de determinación de los receptores de la financiación, los plazos para cumplir los compromisos de financiación y las revisiones futuras (al alza) de los objetivos de financiación para responder a las necesidades cambiantes de los países en desarrollo. La escala de la financiación climática necesaria según las 142 CDN de las Partes –que, por otra parte, no satisfacen todas las necesidades– es sustancial, y los análisis a nivel mundial señalan que harán falta uno o varios billones[1] cada año para que los países en desarrollo puedan mitigar y abordar todos los efectos del cambio climático (por ejemplo, el primer informe sobre la determinación de las necesidades de las Partes que son países en desarrollo: el último informe sobre comercio y desarrollo de la UNCTAD). Sobre una base anualizada, las necesidades actuales de financiación climática de un subgrupo de las 142 CDN fluctuarían entre los 455.000 millones y los 584.000 millones de dólares, que viene a ser entre 4,5 y 5,8 veces la cantidad actual. Los países desarrollados alegan cierta incertidumbre sobre si podrán movilizar esa cantidad porque sus presupuestos públicos ya están ajustados al límite. Los países en desarrollo argumentan que el problema no es la falta de fondos, sino la escasa voluntad política para destinar los fondos disponibles a la financiación de la lucha contra el cambio climático.
Figura 2. Cuestiones a seguir durante las negociaciones del NOCC en la COP29
• La finalidad. Los países desarrollados abogan por que el NOCC contribuya a avanzar en la adecuación de todos los flujos financieros a los objetivos climáticos, de acuerdo con el artículo 2.1.c del Acuerdo de París. Por su parte, los países en desarrollo solicitan que el NOCC responda al artículo 9.1 del Acuerdo, en el que se afirma que las Partes que son países desarrollados deberán proporcionar recursos financieros a los países en desarrollo para sus medidas de mitigación y adaptación. Por lo que respecta al destino de la financiación, la prioridad de África sería la adaptación. Los países menos adelantados exigen la inclusión de las pérdidas y daños en el NOCC.
• El monto (quantum). Los países desarrollados no han propuesto ninguna cantidad específica para el NOCC. Algunos de ellos señalan que, sin ampliar la base de contribuyentes, resultará difícil incrementar los 100.000 millones de dólares actuales. También están por ver las fuentes de financiación y los instrumentos que incluyen los países desarrollados en el nuevo quantum. Los países en desarrollo dicen que se deben satisfacer sus necesidades de financiación, que según los cálculos ascienden a billones de dólares. Los países en desarrollo afines (PDA), el Grupo Árabe y el Grupo Africano han propuesto metas que van desde 1 billón de dólares a 1,3 billones, lo que supondría aproximadamente multiplicar por diez la financiación climática actual.
• Quiénes deben contribuir. Haciendo referencia al artículo 9.2 del Acuerdo de París, los países desarrollados proponen abrir
