Tema
Las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla requieren de un reforzamiento discursivo con nuevas narrativas que realcen su condición de espacios democráticos europeos.
Resumen
Se plantean nuevas perspectivas en los relatos que España tiene sobre la españolidad de Ceuta y Melilla tanto en el plano interno como internacional. Actualmente se basan principalmente en los títulos históricos de los tratados celebrados en los siglos XVIII al XX con los sultanes y en el respeto del principio de integridad territorial española. Se pueden completar estos argumentos con nuevas narrativas que sitúen a las Ciudades de Ceuta y Melilla como parte de la democracia soberana española, en el contexto de un eje de Estados democráticos europeos en contextos regionales no democráticos. En el mismo sentido, profundizando en la realidad de la Ciudades como democracias multiculturales con pleno respeto de los derechos humanos del Consejo de Europa y de los valores democráticos básicos de la Unión Europea (UE), en los que tienen una especial incidencia el Estado de derecho y los principios de tolerancia, solidaridad e igualdad estructural entre hombres y mujeres. En este contexto, existe una obligación para España y la UE de preservar la “seguridad democrática” de las Ciudades Autónomas y la de los 170.000 ciudadanos europeos que allí residen.
Análisis
1. Ceuta y Melilla, revisar el planteamiento tradicional
Los cambios estructurales que se están produciendo en el modelo de gobernanza de la sociedad internacional, con el trasfondo de las guerras en Ucrania y Palestina, nos sirven de trasfondo para analizar la situación de las Ciudades Autónomas. El área del Estrecho es zona de posible repercusión de los cambios geopolíticos mundiales, alteraciones que pueden afectar directa o indirectamente las Ciudades, siempre objeto de una reclamación territorial activa de Marruecos hacia nuestro país.
Por otra parte, las Ciudades requieren de una revitalizada visión positiva desde la sociedad española y europea, que realce sus valores únicos en el contexto euromediterráneo.
Al respecto de la reclamación territorial, desde luego, las posiciones de fondo no van a cambiar. Marruecos va a cumplir 70 años de independencia, manteniendo invariablemente la pretensión de anexar estos territorios, en el contexto de un irredentismo que sigue aspirando a sus fronteras naturales o “auténticas” (Constitución de 2011), lo que afecta a todos sus vecinos. Se trata de una política de Estado que conduce con criterio y determinación, adaptándola a situaciones de política internacional y de relaciones con España.
Por su parte, España considera que tiene títulos jurídicos válidos de soberanía conforme al derecho internacional. Se trata de títulos variados para cada territorio: en el caso de las Ciudades, título de ocupación por el Reino de Castilla (Melilla) y de cesión de Portugal (Ceuta); además, la presencia y soberanía española fue confirmada reiteradamente por la entidad presoberana marroquí, mediante tratados firmados con el sultán desde el siglo XVIII.
El dato objetivo son las crisis periódicas con el vecino marroquí, que puede utilizar las cuestiones territoriales en otros asuntos bilaterales. Un ejemplo flagrante fue la crisis de mayo de 2021: se utilizó la inmigración masiva contra la vecina España para la consecución de fines de política exterior (posición española sobre el Sáhara occidental), constituyendo en cualquier caso una injerencia en la política exterior española, que además recibió la unánime condena internacional, como fue la del Parlamento Europeo.[1]
La tradicional actitud reactiva de España y de falta de iniciativa, requiere de una mayor involucración y presencia de la UE para equilibrar las relaciones bilaterales España-Marruecos.[2] Es cierto que nuestros títulos han sido suficientemente sólidos para desenvolvernos sin amenazas reales, apoyados y asumidos desde hace más de 40 años por la UE y la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN) y, en general, cubiertos sin contestación bajo el paraguas protector europeo.
Con todo, el tema bilateral territorial, y que afecta a Ceuta y Melilla de modo permanente, requiere que España adapte su percepción del problema y se nutra de argumentos en una situación histórica de grandes cambios.
En este contexto, España debe antes de nada tener en cuenta el hecho de que Marruecos es un socio geopolítico de prioridad máxima. Al mismo tiempo, no descuidar que Marruecos considera a España (no al revés) un adversario geoestratégico,[3] esencialmente, porque le impide la consecución de sus objetivos nacionales esenciales, territoriales e identitarios, por los que pugna activa y permanentemente. Esta doble condición de Marruecos (socio fundamental geopolítico, pero que considera a España un adversario geoestratégico para su conformación plena como Estado independiente) se pierde de vista en ocasiones por España; y en verdad es el único vecino de España que tiene esta doble condición. Esto lleva a que se etiqueten las relaciones de vecindad como “incómodas”, cuando en realidad necesitan de una política exterior específica hacia Marruecos, bien diferenciada de los otros países del Magreb, norte de África y Sahel. Una política a la altura del vecino del sur, que no es un Estado democrático ni vinculado a los valores del Estado de derecho, los derechos humanos y el respeto del derecho internacional; y con objetivos territoriales inscritos en su ADN nacional como Estado independiente, que le llevan a perseguir la ruptura del territorio soberano democrático de nuestro país.
Estos datos objetivos han de conducirnos a proponer un replanteamiento de conjunto de la posición y argumentos españoles respecto a las Ciudades Autónomas. También dedicaremos un Análisis posterior a Vélez, Alhucemas y Chafarinas, para proponer nuevas funciones, significados y estatutos singulares para las Islas y Peñones de España en el Mediterráneo sur, claramente diferenciados del de las Ciudades democráticas.
2.1. Narrativas y relatos
Para la Real Academia Española (RAE), un relato es una “reconstrucción discursiva de ciertos acontecimientos” (3ª acepción), con una interpretación que busque favorecer una determinada posición. Entonces no se trata de crear artificialmente un discurso para las Ciudades, sino de hacer una selección de ideas y motivos, y de nuevas conexiones con discursos existentes, al objeto de dar mayor solidez al argumentario y los razonamientos de España respecto a las Ciudades. Y especialmente transmitir una mayor coherencia discursiva española, adaptada a la situación actual.
2.2. Los títulos jurídicos de las Ciudades
Lo títulos que alega España de adquisición de soberanía sobre estos territorios son válidos en el derecho internacional. Su aceptación se valora según el derecho intertemporal por las circunstancias históricas de cada caso.
Se trata de títulos jurídicamente muy sólidos, pero con un valor relativo en las relaciones internacionales actuales, pues pueden fácilmente ser puestos en cuestión por valoraciones políticas de gobiernos y opiniones públicas respecto a la era de las colonizaciones.
A mi juicio, habría que centrarse en el título jurídico más fuerte, que es el del origen histórico del Estado, en la Baja Edad Media, entre el fin del Medievo y el comienzo de la Edad Moderna.
Aunque puede haber debate sobre el momento exacto del nacimiento de España como entidad política y sujeto internacional soberano, aglutinadora de Reinos previos, parece claro que es un proceso que tiene lugar en el final del Medievo; y en esta época justamente se sitúa la incorporación de Ceuta y de Melilla a las Coronas portuguesa (1415) y española (1497), coetáneamente a la incorporación del Reino de Granada (1492), durante el siglo XV.
Centrar en el periodo de la Baja Edad Media y el fin del Medievo el título jurídico original de soberanía española sobre Ceuta y sobre Melilla es la mejor opción jurídica, dada la fortaleza que posee el primordial título radicado en el origen histórico de todo Estado. Es verdad que el título de cesión desde Portugal a España es posterior, en 1640, pero es un título derivativo de soberanía que no modifica el titulo original portugués de 1415. Además, desde el siglo XVI con la unión de Portugal y España, Ceuta era parte del Reino conjunto.
Esto nos permite no hacer pivotar los títulos jurídicos básicos de soberanía en los tratados posteriores firmados por España con el Sultán. Estos tratados conforman títulos derivados, muy valiosos para las delimitaciones y demarcaciones territoriales de las Ciudades, confirmando la presencia española durante cinco siglos, aceptada por las entidades políticas presoberanas existentes en los territorios del hoy Marruecos. Pero en conjunto, hay que escoger para la argumentación el titulo jurídico más fuerte, que es el originario del nacimiento histórico del actual Estado español. Además, un comparativo de reclamaciones territoriales en la sociedad internacional nos muestra que no se discuten los territorios constitutivos de los Estados en su génesis, territorios que forman parte integrante de estos Estados desde hace varios siglos.
En definitiva, anclar el título principal de soberanía española en el final del Medievo y en el origen histórico del Estado nos permite alejarnos de la época posterior de la colonizaciones europeas de los siglos siguientes, lo que refleja la realidad jurídico-política de las dos Ciudades; y explica el que, por ejemplo, durante la época del protectorado en el siglo XX, Ceuta y Melilla tenían una condición y naturaleza jurídica plena como territorio español, ya que eran “plazas de soberanía”, a diferencia del territorio circundante del Protectorado español, establecido tanto al norte como al sur del actual Marruecos.
2.3. La terminología
Con Ceuta y Melilla tenemos una terminología que se ha utilizado recurrentemente por Marruecos, con carga peyorativa o adversa: presidios, ciudades ocupadas, expoliadas o usurpadas, enclaves, enclaves coloniales, por ejemplo.
Solamente apuntar que, respecto a la etiquetación de “enclaves”, las Ciudades no son legalmente “enclaves” al no cumplir el requisito de encontrarse aisladas y completamente rodeadas o encerradas por el territorio de otro Estado.[4] “Ciudades”, “Ciudades europeas” o “Ciudades Autónomas” es mejor opción.
Respecto a la realidad de estar radicadas en el continente africano, es preferible subrayar su condición y esencia de ciudades europeas en África. Como ciudades euromediterráneas, o Ciudades europeas del Mediterráneo sur, son las únicas ciudades de la UE que, formando parte del territorio de la Unión, tienen la característica de encontrarse ubicadas en la costa sur del mar Mediterráneo.
En general, en vez de enumerar seguidos todos los territorios, el referirse a las Ciudades, Islas y Peñones evita mezclar como un todo indistinto a los diferentes territorios, que son de muy diferente naturaleza y condición, y salvaguarda la condición plena de Ceuta y Melilla como ciudades europeas.
En fin, hay otra cuestión terminológica: en ocasiones, se etiqueta incorrectamente a Ceuta y a Melilla como el objeto de una controversia o conflicto con Marruecos. Pero la utilización del concepto de “controversia internacional” –que son palabras mayores en derecho internacional–, no responde a la realidad y perjudica los intereses de España. Gibraltar sí es formalmente una controversia internacional reconocida por las partes, supervisada por la Organización de las Naciones Unidas (ONU) y por instituciones internacionales como la UE, y sometida a los principios de arreglo pacífico y de negociación. En cambio, Ceuta y Melilla no constituyen una “controversia” admitida por España ni constatada por la ONU o por algún organismo o institución internacional. Para el derecho internacional, se trata tan sólo de una reclamación o reivindicación territorial permanente de Marruecos.
2.4. Nuevo eje discursivo: democracia, derechos humanos, Estado de derecho y valores de Europa
El argumento más potente en estas nuevas narrativas que pedimos para Ceuta y Melilla es el de resituar la argumentación española sobre las Ciudades en el eje antinómico Democracia y Estado de derecho vs. Autoritarismo e Iliberalismo.
El planteamiento es por tanto el de ofrecer nuevas perspectivas democráticas en los relatos que España tiene sobre Ceuta y Melilla tanto en el plano interno como internacional. Actualmente, se basan principalmente en los títulos jurídicos de los tratados celebrados en los siglos XVIII al XX con los sultanes y en el respeto del principio de integridad territorial española. Las propuestas pretenden completar estos argumentos con nuevas narrativas que sitúen a las Ciudades de Ceuta y Melilla como parte de la democracia soberana española dentro de la entidad política de la UE y en el marco del Consejo de Europa, en un eje de Estados democráticos europeos que se relacionan con un vecindario y unos contextos regionales no democráticos.
Se trata de poner en primer plano la doble pertenencia de España –y de sus Ciudades Autónomas– a las dos organizaciones internacionales más importantes en Europa para los valores y principios democráticos: la UE y el Consejo de Europa. Ambas tienen unos inmensos sistemas jurídicos constituidos, en el caso de la UE, por el proceso de integración europeo con su derecho originario y derivado; y en el caso del Consejo de Europa, por los múltiples tratados y organismos vinculados a la identidad europea y los derechos humanos promovidos en su marco normativo. Y a su vez ambos sistemas jurídicos tienen aplicación y desarrollo legal en cada uno de los ordenamientos de sus Estados miembros, como España. El Consejo de Europa y la UE conforman mediante sus sistemas jurídicos e institucionales entrelazados un espacio de “seguridad democrática” en Europa, al que pertenecen las Ciudades. Con las consecuencias de la existencia de un Estatuto de Ciudadanía europea y de derechos fundamentales reconocidos a los aproximadamente 170.000 nacionales de Estados miembros y extranjeros residentes en Ceuta y Melilla.
En particular, respecto a los valores europeos, se trata de las únicas ciudades en África donde, de la mano de España, son de plena aplicación los Tratados de la UE, la Carta de Derechos Fundamentales de la UE, la Convención Europea de Derechos Humanos y otros Convenios del Consejo de Europa, con la plena garantía del respeto y protección de los valores de democracia, derechos fundamentales y Estado de derecho. Estos son los principios democráticos básicos de la UE y del Consejo de Europa, de plena aplicación en las Ciudades.
Este discurso realza Ceuta y Melilla como territorios de convivencia democrática multicultural, con tolerancia, respeto y garantía efectiva de los derechos humanos y las minorías, y exponentes del principio estructural de igualdad hombre-mujer.
2.5. Ciudades multiculturales únicas
Profundizando en la realidad de la Ciudades, nos encontramos con unos subvalorados –por desconocidos– caracteres que hacen únicas a estas Ciudades. Se trata de democracias multiculturales con pleno respeto de los derechos humanos del sistema del Consejo de Europa y de los principios democráticos básicos de la UE, en los que tienen una especial incidencia el Estado de derecho y los principios de tolerancia, pluralismo, no discriminación y respeto de las minorías.
La realidad centenaria en las Ciudades es la de convivencia pacífica de culturas y religiones. Tanto en Ceuta como en Melilla tenemos coexistencia en un ente territorial autónomo español, de población de culturas cristiana, musulmana, hebraica, hindú y gitana. Estas poblaciones y minorías conviven democráticamente conforme la Constitución española y los tratados europeos de integración y de derechos humanos.
Las narrativas sobre Ceuta y Melilla deben estar también dotadas de los aspectos positivos de las Ciudades, en cuanto centros pluriseculares de convivencia multicultural y respeto de minorías religiosas, y de interrelación europea con el entorno magrebí.
En este sentido, existe en el Consejo de Europa un Convenio para la protección de las Minorías Nacionales, del que España es parte desde 1998. España, en sus informes, reconoce la aplicación de las disposiciones de este Convenio exclusivamente a los ciudadanos españoles de la comunidad gitana. Tal vez pueda ser de interés estratégico para España promover su aplicación respecto a las comunidades musulmana, bereber y las otras minoritarias de Ceuta y Melilla, lo que permitiría a estos grupos beneficiarse formalmente de las disposiciones del Convenio Marco, en un ámbito territorial circunscrito a las Ciudades Autónomas. La idea de ampliar la proyección práctica del Convenio Marco excepcionalmente a las dos Ciudades completaría y reforzaría muy simbólicamente el sistema democrático en Ceuta y Melilla, con una fuerte visibilidad de su singularidad europea en el entorno del Mediterráneo sur.
2.6. Ciudades fronterizas europeas
El hecho de ser fronteras exteriores terrestres del territorio Schengen hace a Ceuta y Melilla únicas en el contexto europeo.
Hay un aspecto fronterizo que es desafortunadamente el que más aparece en los medios, referido a las migraciones y llegadas continuas, con intentos de entrada a las Ciudades, principalmente por los vallados fronterizos. Esto ha comportado tradicionalmente una percepción de las ciudades como lugares de frecuentes incidentes y en ocasiones horrendas violaciones de derechos humanos en los perímetros y zonas adláteres a los vallados fronterizos. El hecho de tener una excepción o Régimen Especial de Ceuta y Melilla, introducido por la Disposición Adicional X de la Ley de Seguridad Ciudadana de 2010 para que los vallados no se consideren frontera a efectos de extranjería,[5] ha generalizado las devoluciones en caliente y los rechazos en frontera, con serio cuestionamiento de esta práctica por tribunales y órganos internos, europeos e internacionales.[6]
El planeamiento negativo que comportan los problemas migratorios puede abordarse con varias líneas de acción: por una parte, con
