Tema
El presente artículo analiza el concepto de transición justa, sus orígenes y su evolución reciente en la UE y en España, así como el apoyo ciudadano del que disfruta. Se reflexiona también sobre el futuro de la transición justa, con marcos más amplios que incluyan el desarrollo de un instrumento de gobernanza innovador como los convenios de transición renovable justa (CTRJ), los cuales ayudarían a distribuir de forma más equitativa los beneficios de la transición y a incrementar la aceptación social del despliegue de las energías renovables y las tecnologías e infraestructuras necesarias para la transición.
Resumen
En el presente artículo se examina de un modo somero el concepto de la transición justa. Se destacan algunos de los elementos fundamentales de los marcos de gobernanza para la transición justa, con especial hincapié en la UE y en España. Además, se detallan elementos del marco español de transición justa que podrían modificarse y aplicarse a otros países de la UE y de fuera de la Unión. Asimismo, se sopesa el apoyo a la transición justa en España mediante el análisis de los resultados de una encuesta de opinión de la ciudadanía española sobre el cambio climático. Por último, se lleva a cabo una reflexión sobre la próxima actualización de la Estrategia de Transición Justa española y se presenta una propuesta para ampliar los convenios de transición justa (CTJ), utilizados para la eliminación progresiva del carbón y la energía nuclear, mediante el desarrollo de un nuevo instrumento: los convenios de transición renovable justa (CTRJ). Los CTRJ se conciben como una herramienta para fomentar un despliegue de las energías renovables que garantice una participación notable de la ciudadanía[1] y de las partes interesadas.[2] También pueden aportar instrumentos para la resolución de conflictos mediante la negociación y el reparto equitativo de los beneficios de las renovables, de modo que se pueda limitar el rechazo social a su despliegue.
El análisis se estructura de la siguiente manera: en la sección 1 se presenta un breve esbozo histórico de la transición justa; en la sección 2 se analiza el marco de gobernanza de España para la transición justa; en la sección 3 se describe el apoyo a la transición justa en España; en la sección 4 se reflexiona sobre la próxima actualización de la Estrategia de Transición Justa y los autores plantean su propuesta de los CTRJ como un instrumento de gobernanza innovador para el reparto de beneficios de las renovables y la aceptación de los proyectos; y, por último, presentamos nuestras conclusiones.
Análisis
1. Un repaso histórico a la transición justa
El concepto de transición justa surgió como respuesta a los problemas socioeconómicos derivados de las políticas medioambientales que afectaban especialmente a comunidades y sectores que dependían en gran medida de los combustibles fósiles. Sus orígenes se remontan a la década de 1970 y, más adelante, al movimiento sindical de la década de 1990 en EEUU. El concepto adquirió una gran importancia en las negociaciones internacionales sobre el clima durante la COP13 de Bali (2007). En esa conferencia, los sindicatos hicieron pública una declaración en la que hicieron hincapié en la necesidad de abordar las necesidades específicas de las regiones más afectadas por las políticas de descarbonización. Así, los sindicatos exhortaron a dar prioridad a la justicia, los derechos humanos y la protección social, así como a garantizar el upskilling (enseñar a los trabajadores nuevas competencias) y el reskilling (el reciclaje profesional para la adaptación de los trabajadores a nuevas tareas).
A nivel mundial, la Organización Internacional del Trabajo (OIT) tuvo un papel esencial en el desarrollo de iniciativas de transición justa con sus “Directrices de política para una transición justa hacia economías y sociedades ambientalmente sostenibles para todos” de 2015, en las que se enfatizaba el diálogo social y la armonización de las políticas medioambientales, sociales y laborales. Según la OIT, “una transición justa significa hacer que la economía sea lo más justa e inclusiva posible para todos los interesados, creando oportunidades de trabajo decente y sin dejar a nadie atrás”. Por lo que respecta a las negociaciones internacionales sobre el clima, el Acuerdo de París reconoce la necesidad de contar con políticas que protejan a trabajadores y comunidades durante la transición verde, y desde su adopción han tenido lugar numerosas declaraciones, asociaciones y llamamientos a la acción.
Dentro de la UE, el Pacto Verde Europeo (2019) recalcó la importancia de las estrategias de transición justa como motor principal para alcanzar la neutralidad climática para 2050. El Mecanismo para una Transición Justa (MTJ) de la UE proporciona apoyo financiero para reducir las repercusiones de la transición hacia las cero emisiones netas. Para acceder a la ayuda financiera de cualquiera de los tres pilares de financiación del MTJ, se exige a los Estados miembros que presenten planes territoriales de transición justa con medidas adaptadas a los retos regionales específicos que reflejen sus propias necesidades en materia de desarrollo.
Figura 1. Cuadro sinóptico del Mecanismo para una Transición Justa
Aparte del MTJ, la UE ha puesto en marcha varios instrumentos de financiación para apoyar iniciativas de transición justa:
- El Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER), destinado a reducir las disparidades económicas y territoriales y a fomentar una economía más ecológica y social.
- El Fondo Social Europeo Plus (FSE+), que financia programas de upskilling y reskilling.
- El Mecanismo de Recuperación y Resiliencia (MRR), que incluye inversiones en proyectos medioambientales, sociales y digitales. España es el único Estado miembro que incorporó un componente específico de transición justa (Componente 10) en su Plan Nacional de Recuperación y Resiliencia.
- El Fondo Social para el Clima (FSC), elaborado junto al ETS 2 para prestar apoyo a los grupos vulnerables (que sufren pobreza energética y de transporte) que se verán más afectados por la ampliación del régimen de comercio de derechos de emisión (ETS) para abarcar a la pequeña industria, la calefacción y el transporte. Los proyectos que se financiarán a través del FSC quedarán incluidos en los planes sociales para el clima que los Estados miembros deberán presentar a la Comisión Europea hasta junio de 2025. El FSC movilizará 86.700 millones de euros entre 2026 y 2032 y está destinado a respaldar proyectos de eficiencia energética, energías renovables y movilidad con bajas emisiones, además de proporcionar ingresos directos a ciudadanos vulnerables durante un plazo determinado. La Comisión Europea ha apoyado a los Estados miembros en el desarrollo de sus planes sociales para el clima y ha formulado recomendaciones para fomentar la eficacia de las inversiones y la participación pública, siendo la participación ciudadana (tanto en la fase de planificación como en la de ejecución de los planes sociales para el clima) fundamental para garantizar una transición justa socialmente aceptable. Los fondos se desembolsarán cuando se cumplan los objetivos y los hitos correspondientes. El FSC lo financiarán los Estados miembros (25%) mediante la subasta de derechos del régimen de comercio de derechos de emisiones europeo (donde se incluyen los sectores del transporte y la construcción en el ETS2), y también con 50 millones de derechos del ETS actual.
A pesar de los avances logrados, la integración de los principios de la transición justa en el Pacto Verde Europeo (PVE) ha sido dispar, incluso con algunas políticas que hacen mención a los objetivos de transición justa sin aportar orientaciones adicionales. Cabe esperar que iniciativas como el FTJ y el FSC ayuden a lidiar con los efectos sociales regresivos de las políticas de descarbonización. La aprobación de un marco regido por el principio de no dejar a nadie atrás podría integrar mejor la dimensión social dentro del Pacto Verde Europeo y, posiblemente, en el Pacto Industrial Limpio (Green Industrial Deal). Además, hace falta mejorar los marcos de transición justa para cumplir con los objetivos climáticos crecientemente ambiciosos, sobre todo en caso de que la UE apruebe una reducción del 90% de las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) para 2040.
La ciudadanía española percibe el cambio climático como la segunda amenaza más importante para el mundo (después de los conflictos armados). La abundancia de recursos renovables y el know-how tecnológico han permitido que la transición energética de España haya logrado rápidos avances, en especial por lo que respecta al despliegue de las energías renovables y la retirada progresiva del carbón. La proporción del carbón en el mix eléctrico cayó del 14,3% de 2018 al 2,8% en 2022, reduciendo las emisiones de GEI derivadas de la generación energética mediante la quema de carbón en casi un 80%, según el Instituto para la Transición Justa (2023). Sin embargo, los objetivos cada vez más ambiciosos de las políticas climáticas, otras preocupaciones acuciantes y la capacidad limitada para prestar atención a dichas preocupaciones puede obstaculizar tanto la aceleración de la acción climática como su aceptación pública.
Algunas regiones se están oponiendo o están retrasando la implantación de políticas climáticas y de despliegue de las renovables. Para abordar las repercusiones socioeconómicas de la acción climática, España ha puesto en marcha numerosas políticas e instrumentos sobre transición justa. España aprobó en 2019 su Marco Estratégico de Energía y Clima. Dentro de ese marco, tanto el Plan Nacional Integrado de Energía y Clima (PNIEC) como la Ley de Cambio Climático y Transición Energética hacen referencia a la transición justa. Asimismo, el Marco Estratégico de Energía y Clima de España desarrolló la primera Estrategia de Transición Justa, que se actualizará en 2025.
Concretamente, la Ley de Cambio Climático y Transición Energética (Ley 7/2021) española, que contempla como objetivo la neutralidad climática para 2050, incluye la transición justa en el Título VI (artículos 27-29). Además, ordena el desarrollo de estrategias de transición justa (ETJ) y convenios de transición justa (CTJ) como mecanismos de ejecución de la estrategia. Los CTJ incluyen la participación de las administraciones descentralizadas (es decir, los gobiernos regionales) y de las partes interesadas en la eliminación progresiva de del carbón y de la energía nuclear en España. El Plan Nacional Integrado de Energía y Clima (PNIEC) ha sido actualizado recientemente para el período 2023-2030. El PNIEC incluye la medida 1.25 que hace referencia a la Estrategia de Transición Justa, el Instituto para la Transición Justa y un plan de acción urgente para las regiones mineras, las centrales térmicas de carbón y las centrales nucleares, además de pedir que las medidas y los instrumentos empleados para la ampliación tengan en cuenta la perspectiva de género.
La Estrategia de Transición Justa de España está alineada con las directrices para una transición justa de la OIT y con el Acuerdo de París. El propósito de la ETJ es garantizar que los objetivos climáticos acordados de manera colectiva no dejen atrás a ninguna región, sector ni comunidad, ayudando posiblemente a reducir la oposición a las políticas sobre el clima. Esta primera Estrategia de Transición Justa fue diseñada para gestionar las repercusiones de la descarbonización para las regiones y personas cuyos medios de vida dependen de actividades que se eliminarán de manera progresiva a lo largo de la transición. Con su Estrategia de Transición Justa, España pretende dar apoyo a las regiones y personas más vulnerables, garantizar que los beneficios derivados de la transición se repartan de forma justa y aumentar la participación pública y la interacción con las partes interesadas. Las Estrategias de Transición Justa son planes quinquenales con medidas y objetivos específicos. Se ha afirmado que la ETJ de España, posiblemente una de las más avanzadas a nivel internacional, facilita un proceso de transición continua y escalable. La estrategia se centra en la creación de empleo, el reciclaje y el perfeccionamiento profesional (upskilling amd reskilling), la promoción de la diversificación económica mediante recursos locales y el apoyo a grupos vulnerables como mujeres, jóvenes, poblaciones rurales y comunidades tradicionalmente marginadas.
Una institución clave del marco de gobernanza de España para la transición justa es el Instituto para la Transición Justa (ITJ), creado en 2020 y dependiente del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico (MITECO). Sus orígenes se remontan a la respuesta de España a las reglamentaciones de la UE sobre ayudas estatales a la industria del carbón. Tras finalizar el tratado de la CECA, la minería del carbón se desarrolla bajo el Reglamento (CE) nº 1407/2002 del Consejo sobre ayudas estatales al carbón y los marcos reglamentarios subsiguientes de la UE. La Decisión 2010/787/EU declaró que recibir ayuda de los Estados miembros para subsanar las pérdidas de producción se consideraría compatible con el mercado interno siempre que las minas de carbón subvencionadas se acogiesen a un plan de cierre con el plazo final del 31 de diciembre de 2018. Esa decisión del Consejo destacó la necesidad de que los Estados miembros aborden los efectos socioeconómicos del cierre de las minas. A continuación se muestran algunos de los instrumentos utilizados por España para poner en marcha la transición:
- Planes de Acción Urgentes: programas de reskilling, regímenes de jubilación anticipada e incentivos empresariales para las regiones más afectadas. La primera de estas iniciativas fue el Acuerdo Marco para una Transición Justa de la Minería del Carbón y el Desarrollo Sostenible de las Comarcas Mineras para el Periodo 2019-2027, firmado en 2018 por el Gobierno, los sindicatos y la Federación Nacional de Empresarios de Minas de Carbón (Carbunión).
- Convenios de transición justa: una herramienta de co-gobernanza que cuenta con la participación de actores
