Recursos contra sanciones administrativas

I. ¿En qué consiste una sanción administrativa?

Una sanción administrativa constituye una medida punitiva impuesta por una autoridad administrativa competente como consecuencia de la comisión de una conducta tipificada como infracción en una norma jurídica, ya sea atribuible a una persona física o jurídica. Dichas sanciones pueden consistir en multas, suspensiones, clausuras u otras medidas destinadas a corregir comportamientos contrarios al ordenamiento jurídico vigente.

No obstante, por mandato constitucional, las sanciones administrativas no pueden implicar privación de libertad, ni de forma directa ni de manera subsidiaria. La imposición de una sanción al sujeto infractor debe realizarse a través del procedimiento administrativo sancionador previsto legalmente para tal efecto. En este contexto, resulta pertinente plantear la siguiente cuestión: ¿Qué recursos proceden frente a una sanción impuesta por la Administración?

II. Finalidad de las sanciones administrativas

Si bien las sanciones administrativas se imponen como consecuencia de la comisión de una conducta infractora, su finalidad no radica exclusivamente en castigar al infractor. En realidad, lo que se persigue mediante su imposición es corregir la conducta ilícita y prevenir la reiteración de infracciones futuras, garantizando así el cumplimiento de la normativa vigente y la protección del interés general.

En este sentido las sanciones suelen revestir un carácter principalmente económico, como ocurre con las multas pecuniarias. No obstante, también pueden comprender otras medidas, entre las que cabe mencionar:

1. Suspensión de licencias y/o permisos.
2. Clausura de establecimientos.
3. Prohibición de ejercer determinadas actividades, entre otras.

Ahora bien, una vez impuesta la sanción, con el objeto de cumplir su finalidad principal, surge la siguiente interrogante: ¿Cómo recurrir una sanción de la Administración?

III. Aspectos característicos de las sanciones administrativas

Dentro de los aspectos característicos de las sanciones administrativas, pueden señalarse, entre otros, los siguientes:

1. Se trata de una medida punitiva impuesta por una autoridad administrativa competente –que pueden ser entidades gubernamentales, ministerios, agencias, entre otros- en atención a la comisión de una infracción o al incumplimiento de la normativa vigente.
2. Las sanciones administrativas son aplicadas en el ámbito del Derecho Administrativo y están diseñadas para garantizar el cumplimiento de las leyes y regulaciones establecidas para proteger el interés público.
3. Las sanciones administrativas se diferencian de las sanciones penales, en virtud de que estas últimas no son impuestas por una autoridad administrativa, sino por un tribunal de justicia y pueden llevar a penas de prisión o libertad condicional. Aunque se asemejan en que, la imposición de las sanciones debe realizarse siguiendo el procedimiento reglado para ello y guiados por el principio de legalidad, proporcionalidad, non bis in idem y tipicidad, que también están presentes en el ámbito penal.
4. El procedimiento para imponer una sanción administrativa, es decir, el procedimiento administrativo sancionador, suele incluir un proceso de investigación, notificación al infractor, oportunidad de presentar alegatos y pruebas, y una decisión final por parte de la autoridad competente, por eso, en caso de disconformidad con la resolución se debe saber: ¿qué recursos caben frente a una sanción administrativa?
5. Las sanciones administrativas se encuentran sujetas a plazo de prescripción.
6. Las sanciones administrativas no eximen al infractor de la obligación de restituir las cosas a su estado original, ni de responder por los daños y perjuicios ocasionados.

IV. ¿Cuál es el trámite para la imposición de una sanción administrativa?

Iniciado el trámite para la imposición de una sanción administrativa, se deben cumplir las siguientes fases del procedimiento administrativo sancionador, tales como:

1. Inicio: los procedimientos de naturaleza sancionadora se iniciarán siempre de oficio por acuerdo del órgano competente y establecerán la debida separación entre la fase instructora y la sancionadora, que se encomendará a órganos distintos.
2. Acuerdo de iniciación en los procedimientos de naturaleza sancionadora: el acuerdo de iniciación se comunicará al instructor del procedimiento, con traslado de cuantas actuaciones existan al respecto, y se notificará a los interesados, entendiendo en todo caso por tal al inculpado.

Asimismo, la incoación se comunicará al denunciante cuando las normas reguladoras del procedimiento así lo prevean.

3. Ordenación del procedimiento administrativo: lo cual se lleva a cabo a través del expediente respectivo, que no es más que el conjunto ordenado de documentos y actuaciones que sirven de antecedente y fundamento a la resolución administrativa, así como las diligencias encaminadas a ejecutarla.
4. Actos de instrucción: los actos de instrucción necesarios para la determinación, conocimiento y comprobación de los hechos en virtud de los cuales deba pronunciarse la resolución, se realizarán de oficio y a través de medios electrónicos, por el órgano que tramite el procedimiento, sin perjuicio del derecho de los interesados a proponer aquellas actuaciones que requieran su intervención o constituyan trámites legal o reglamentariamente establecidos.
5. Alegaciones: los interesados podrán, en cualquier momento del procedimiento anterior al trámite de audiencia, aducir alegaciones y aportar documentos u otros elementos de juicio.
6. Medios de prueba: los hechos relevantes para la decisión de un procedimiento podrán acreditarse por cualquier medio de prueba admisible en derecho, cuya valoración se realizará de acuerdo con los criterios establecidos en la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil, en el caso de los procedimientos sancionadores los hechos declarados probados por resoluciones judiciales penales firmes vinculan a las Administraciones Públicas respecto de los procedimientos sancionadores que substancien.
7. Informes: a efectos de la resolución del procedimiento, se solicitarán aquellos informes que sean preceptivos por las disposiciones legales, y los que se juzguen necesarios para resolver, citándose el precepto que los exija o fundamentando, en su caso, la conveniencia de reclamarlos.
8. Trámite de audiencia: los interesados, en un plazo no inferior a diez días ni superior a quince, podrán alegar y presentar los documentos y justificaciones que estimen pertinentes. Si antes del vencimiento del plazo los interesados manifiestan su decisión de no efectuar alegaciones ni aportar nuevos documentos o justificaciones, se tendrá por realizado el trámite.
9. Información pública: el órgano al que corresponda la resolución del procedimiento, cuando la naturaleza de éste lo requiera, podrá acordar un período de información pública.
10. Terminación: si el infractor reconoce su responsabilidad, se podrá resolver el procedimiento con la imposición de la sanción que proceda.
11. Resolución: el órgano instructor resolverá la finalización del procedimiento, con archivo de las actuaciones, sin que sea necesaria la formulación de la propuesta de resolución. Una vez concluida la instrucción del procedimiento, el órgano instructor formulará una propuesta de resolución que deberá ser notificada a los interesados. La propuesta de resolución deberá indicar la puesta de manifiesto del procedimiento y el plazo para formular alegaciones y presentar los documentos e informaciones que se estimen pertinentes.

La resolución que ponga fin al procedimiento será ejecutiva cuando no quepa contra ella ningún recurso ordinario en vía administrativa. Cuando la resolución sea ejecutiva, se podrá suspender cautelarmente, si el interesado manifiesta a la Administración su intención de interponer recurso contencioso-administrativo contra la resolución firme en vía administrativa.

V. ¿Cómo recurrir una sanción en sede administrativa?

Conforme a lo establecido en los artículos 112, 113, 121, 123 y 125 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en adelante, LPCA) una resolución sancionadora puede ser objeto de impugnación en sede administrativa a través de los siguientes recursos:

1. Recurso de alzada: se trata del recurso ordinario que procede contra los actos sancionadores que no pongan fin a la vía administrativa y respecto de los cuales se considere que no se ajustan a derecho. Se recurre ante el órgano superior jerárquico de aquel que dictó el acto impugnado, dentro del plazo de un mes contado a partir de la notificación de la sanción. La Administración está obligada a dictar y notificar resolución en el plazo máximo de tres meses. Transcurrido dicho plazo sin que se haya notificado resolución expresa, el recurso podrá entenderse desestimado por silencio administrativo, quedando así expedita la vía para interponer el recurso contencioso-administrativo.
2. Recurso potestativo de reposición: impugnación que se podrá interponer en contra de las sanciones que pongan fin a la vía administrativa, ante el mismo órgano que las hubiera dictado. El plazo para su interposición será de un mes, teniendo el mismo plazo para dictar y notificar la resolución del recurso. Una vez se haya interpuesto este recurso, se deberá esperar su expresa resolución o se haya producido la desestimación presunta (cuando transcurra un mes), para poder interponer el recurso contencioso-administrativo. Un ejemplo, de un acto que pone fin a la vía administrativa es la resolución de los procedimientos complementarios en materia sancionadora a los que se refieren los artículos 90.4 y 114.1. f) de la LPCA.
3. Recurso extraordinario de revisión: este recurso administrativo se podrá interponer en contra de actos administrativos firmes, cuando concurran alguna de las circunstancias previstas en el artículo 125.1 LPCAP. Transcurrido el plazo de tres meses desde la interposición de este recurso administrativo sin haberse dictado y notificado la resolución, se entenderá desestimado, quedando expedita la vía jurisdiccional contencioso-administrativa.

VI. Supuestos en los cuales se declararán inadmisibles los recursos administrativos frente a una sanción administrativa.

Serán declarados inadmisibles los recursos administrativos interpuestos en contra de una sanción de la Administración, cuando:

1. Carezca de legitimación el recurrente.
2. Se trate de un acto no susceptible de recurso.
3. Hubiese transcurrido el plazo para la interposición del recurso.
4. Carezca el recurso manifiestamente de fundamento.
5. El órgano administrativo sea incompetente o, cuando el competente perteneciera a otra Administración Pública. En todo caso, el recurso deberá remitirse al órgano competente, de acuerdo con lo establecido en el artículo 14.1 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público.

VII. ¿Cómo recurrir una sanción en sede judicial?

El recurso contencioso-administrativo se podrá interponer directamente contra la resolución que pone fin a la vía administrativa, en caso de prescindir del recurso potestativo de reposición, en el plazo de dos meses; o cuando se tenga resolución en el recurso potestativo de reposición. También se podrán impugnar las resoluciones que deciden el recurso de alzada y el recurso extraordinario de revisión, respectivamente, o cuando hubieran transcurrido los plazos correspondientes sin que se haya dictado y notificado resolución.

VIII. Suspensión de los efectos de los actos sancionatorios

La resolución sancionatoria que ponga fin al procedimiento será ejecutiva cuando no quepa contra ella ningún recurso ordinario en vía administrativa, pudiendo adoptarse en la misma las disposiciones cautelares precisas para garantizar su eficacia en tanto no sea ejecutiva y que podrán consistir en el mantenimiento de las medidas provisionales que en su caso se hubieran adoptado.

Cuando la resolución sea ejecutiva, se podrá suspender cautelarmente, si el interesado manifiesta a la Administración su intención de interponer recurso contencioso-administrativo contra la resolución firme en vía administrativa.  Dicha suspensión cautelar finalizará cuando:

a) Haya transcurrido el plazo legalmente previsto sin que el interesado haya interpuesto recurso contencioso-administrativo;

b) Habiendo el interesado interpuesto recurso contencioso-administrativo:

1. No se haya solicitado en el mismo trámite la suspensión cautelar de la resolución impugnada.

2. El órgano judicial se pronuncie sobre la suspensión cautelar solicitada, en los términos previstos en ella.