I. ¿Qué se entiende por expediente administrativo?
Se entiende por expediente administrativo al conjunto ordenado de documentos y actuaciones recopiladas por la Administración Pública durante la tramitación de un procedimiento, materializándose en el mismo todas las pruebas, diligencias, requerimientos, actuaciones, desde el inicio del procedimiento, hasta el momento en que se dicta la resolución o el acto administrativo. Esto quiere decir, que el expediente administrativo actúa como un soporte documental para garantizar que cada decisión esté debidamente fundamentada, cumpliendo con los principios de legalidad, transparencia y acceso a la información, tal y como se desprende de lo previsto en el artículo 70.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en lo sucesivo, Ley 39/2015).
En ese sentido, conforme lo ha establecido la Sentencia Nº 928/2025 de la Sala tercera de 8 de julio de 2025 (rec.3763/2023) Roj: STS 3245/2025 – ECLI:ES:TS:2025:3245, «[…] el expediente administrativo es la manifestación formal de la garantía reconocida constitucionalmente en favor del administrado en el art. 105 letra c) CE, esto es, del derecho al procedimiento legalmente establecido y de la correlativa proscripción de la Administración de seguir un procedimiento distinto» [ STS 27 de octubre de 2023 (rec. 2490/2022 )]”
Su regulación se encuentra prevista en un conjunto de normas en las cuales se establecen su contenido, requisitos y el carácter obligatorio del mismo, siendo estas normas las siguientes:
- La Ley 39/2015.
- La Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, como norma reguladora del funcionamiento interno de las Administraciones públicas y las relaciones entre sus órganos.
- Así como, por el Real Decreto 203/2021, de 30 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de actuación y funcionamiento del sector público por medios electrónicos, instrumento en el cual se prevé la obligatoriedad de la tramitación electrónica de los expedientes administrativos.
Siendo así, en virtud de la regulación contenida en estas normas, de donde se desprende cual es el contenido del expediente administrativo, es necesario saber qué sucede y ¿Cómo actuar si el expediente que remite la administración en el contencioso es incompleto?
II. ¿Cómo se encuentra conformado un expediente administrativo?
El expediente administrativo se encontrará conformado por la agregación ordenada de cuantos documentos, pruebas, dictámenes, informes, acuerdos, notificaciones y demás diligencias que se efectúen en el curso del procedimiento, debiendo contar, además, con un índice numerado de todos los documentos que contenga cuando éste se remita. Asimismo, deberá constar en el expediente copia electrónica certificada de la resolución adoptada.
No obstante lo anterior, es importante saber que no formará parte del expediente administrativo la información que tenga carácter auxiliar o de apoyo, como la contenida en aplicaciones, ficheros y bases de datos informáticas, notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos o entidades administrativas, así como los juicios de valor emitidos por las Administraciones Públicas, salvo que se trate de informes, preceptivos y facultativos, solicitados antes de la resolución administrativa que ponga fin al procedimiento. Ahora bien, no se trata sólo de saber cómo se encuentra conformado un expediente administrativo y los documentos que no formarán parte del mismo, sino que además se requiere saber en virtud de lo antes mencionado ¿Cómo actuar si el expediente que remite la administración en el contencioso es incompleto?
III. ¿Cómo se ha de enviar el expediente que remite la administración al Contencioso-administrativo?
La Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (en lo sucesivo, LRJCA), establece en su artículo 48.4, que el expediente se enviará completo, en soporte electrónico, foliado, autentificado y acompañado de un índice de los documentos que contenga. Al remitir el expediente, la Administración deberá identificar al órgano responsable del cumplimiento de la resolución judicial, mientras que, si el expediente fuera reclamado por varios juzgados o tribunales, la Administración enviará copias en soporte electrónico del mismo, que deberán reunir los requisitos anteriormente expresados.
Este expediente, deberá ser remitido en el plazo improrrogable de veinte días, a contar desde que la comunicación judicial tenga entrada en el registro general del órgano requerido. La entrada se pondrá en conocimiento del órgano jurisdiccional.
Si bien es cierto, esta norma reitera que el expediente debe ser enviado completo, resulta importante conocer ¿Cómo actuar si el expediente que remite la administración en el contencioso es incompleto?
IV. ¿Cómo actuar si el expediente que remite la administración en el contencioso es incompleto?
La forma cómo actuar si el expediente que remite la administración en el contencioso es incompleto, se encuentra prevista en el artículo 55 de la LRJCA, el cual, señala que, si las partes estimasen que el expediente administrativo no está completo, podrán solicitar, dentro del plazo para formular la demanda o la contestación, que se reclamen los antecedentes para completarlo. En este caso, la referida solicitud suspenderá el curso del plazo correspondiente; teniendo el letrado o letrada de la Administración de Justicia, un plazo de tres días para resolver lo pertinente.
Ahora bien, si se acepta la solicitud y ésta se hubiera presentado dentro de los diez primeros días del plazo para formular la demanda o la contestación, el plazo se reiniciará una vez el expediente completo remitido por la Administración se haya puesto a disposición de la parte solicitante. Si rechazara la solicitud o si, aun aceptándola, se hubiera presentado una vez transcurridos los diez primeros días antes referidos, el cómputo del plazo simplemente se reanudará, salvo que, en este último caso, el letrado o letrada de la Administración de Justicia considere oportuno que el plazo se reinicie atendido el volumen o la importancia para la causa de los documentos añadidos. En ningún caso el plazo se reiniciará cuando la solicitud de complemento la hubiera formulado la Administración demandada.
En todo caso, la Administración, al remitir de nuevo el expediente, deberá indicar en el índice, los documentos que se han adicionado.
Sobre este particular, resulta oportuno citar la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 19 de mayo de 2016 (Rec. 1028/2015), la cual señala “Procede, por ello, atender a la reiterada jurisprudencia expresada en la Sentencias de 27 de febrero de 2006, recurso casación 348/2003 , 22 de enero de 2008, recurso de casación 3615/2004 , 16 de junio de 2009, recurso de casación 2937/2007 acerca de que «carece de relevancia alguna la alegación de que el expediente administrativo está incompleto, cuando los recurrentes pudieron hacer uso de la posibilidad que les otorgaba el precitado art.55 de la Ley de la Jurisdicción y no lo hicieron ( STS de 2 de febrero de 2000, recurso de casación nº 1643/1994, entre otras); no cabiendo hacer uso del periodo probatorio para tratar de corregir la pasividad a la hora de hacer uso de esa facultad de integración del expediente prevista en el tan citado artículo 55 ( ATS de 27 de febrero de 2002, recurso nº 482/2001 ). En suma, si lo que la parte pretende -y tal es el caso que nos ocupa- no es tanto acreditar hechos controvertidos como más bien integrar el expediente administrativo mediante la incorporación al mismo de documentos supuestamente no unidos por la Administración en la documentación remitida a la Sala, debe hacer uso de la facultad procesal expresamente prevista para tal fin -la establecida en el tantas veces mencionado artículo 55 LJCA-, y si no lo hace, no puede luego pretender, de forma extemporánea e inadecuada, hacer uso del periodo probatorio para enmendar su falta de diligencia «.
