La Cour des comptes a été saisie par la commission des finances du Sénat d’une demande d’enquête sur l’organisation des secours en montagne. Le secours en montagne se définit comme toute opération de secours portée à des personnes en zone de montagne et nécessitant une formation particulière des personnes intervenants ainsi que la mise en œuvre de techniques et de matériels spécifiques. Le cadre et l’organisation du secours en montagne sont fixés dans une circulaire ministérielle du 6 juin 2011, dite circulaire « Kihl », toujours en vigueur aujourd’hui. La Cour elle-même, dans un rapport publié en 2012, avait mis en évidence la concurrence entre services, nuisant à l’efficacité des interventions, et le manque de cohérence dans l’organisation et l’implantation des unités. Ce nouveau rapport analyse successivement l’évolution du nombre et de la nature des interventions et leurs conséquences, l’organisation du dispositif et la répartition des responsabilités entre les acteurs depuis la circulaire de 2011, les moyens nécessaires au secours en montagne, ainsi que son coût complet et les enjeux de financement. La Cour recommande, à l’horizon 2027-2028, de fiabiliser et d’harmoniser les données sur les accidents de montagne, de renforcer la prévention, de mieux mesurer l’efficacité et les coûts du secours en montagne, et de rationaliser l’organisation du dispositif, notamment par une optimisation des compétences, des moyens aériens, des implantations et des formations. Il préconise également de clarifier les conditions de recours aux hélicoptères et d’engager une évolution du cadre réglementaire afin de permettre, le cas échéant, une facturation des interventions et une sanction plus effective des comportements à risque et des recours abusifs aux services de secours.
Une fréquentation et des interventions des secours en montagne en hausse, appelant à accroître la prévention
La pratique sportive en montagne connaît depuis plusieurs années une forte augmentation et une diversification marquée, incluant des disciplines plus risquées, dans un environnement naturel rendu plus dangereux par les effets du dérèglement climatique. Cette évolution se traduit par une hausse de 44 % du nombre d’interventions des secours en montagne depuis 2015. Le dispositif français de secours en montagne fonctionne de manière efficace, grâce à la mobilisation d’unités professionnelles disposant d’une expertise élevée, reconnue par leurs homologues étrangers, et capables d’intervenir dans des délais resserrés en des zones difficiles d’accès. Toutefois, l’analyse de cette activité reste fragilisée par un manque de fiabilité et d’exhaustivité des données statistiques collectées par le système national d’observation de la sécurité en montagne (SNOSM), en raison de l’hétérogénéité des pratiques de catégorisation entre unités de secours. Dans ce contexte de fréquentation accrue et de risques renforcés, la Cour souligne la nécessité de renforcer la démarche de prévention des accidents en montagne, au regard de l’efficacité constatée des actions passées, notamment en matière de port du casque ou d’équipements de sécurité avalanche, et appelle à une mobilisation accrue des acteurs concernés ainsi qu’à un renforcement des campagnes de communication, en particulier à destination des publics les moins sensibilisés.
Un dispositif complexe, dont la rationalisation doit enfin aboutir
À la différence du secours de droit commun, le secours en montagne se caractérise par la multiplicité des acteurs intervenant dans ce champ – pelotons de gendarmerie de haute montagne (PGHM), compagnies républicaines de sécurité montagne (CRS Montagne), services départementaux d’incendie et de secours (SDIS), services d’aide médicale urgente (SAMU) et moyens aériens de la gendarmerie et de la sécurité civile – parfois en concurrence. Cette organisation, inchangée depuis 2012, a conduit à un dispositif complexe, générant des redondances de moyens, des tensions occasionnelles entre services et des inefficiences dans la dépense publique, dans un contexte budgétaire contraint. Au total, le dispositif mobilise 1 093 agents spécialisés dans 19 départements de montagne, dont 752 secouristes, avec des niveaux d’activité très hétérogènes selon les unités. Si la circulaire du 6 juin 2011 a permis de clarifier la répartition des rôles et d’apaiser une grande partie des tensions, elle entérine une organisation territoriale complexe, largement fondée sur une logique départementale et dépourvue d’indicateurs communs permettant d’évaluer l’efficacité et l’efficience du secours en montagne. Dans ce contexte, la Cour recommande de procéder à une rationalisation du dispositif, soit par une unification des unités de secours en montagne, soit à défaut un retrait de la compétence aux SDIS, une nouvelle répartition des zones d’intervention selon une logique de massif ou une optimisation des moyens au sein de chaque force. La définition et la mise en place d’indicateurs communs de suivi de l’efficacité et de l’efficience du secours en montagne s’avèrent également nécessaires.
Les moyens du secours en montagne : hélicoptères, télécommunications et formation
Le vecteur aérien constitue une composante indispensable du secours en montagne, 80 à 90 % des interventions nécessitant un transport héliporté, pour un volume annuel supérieur à 6 000 heures de vol, assuré par les flottes de la gendarmerie et de la sécurité civile. Si l’efficacité opérationnelle du dispositif est établie, la Cour constate que la répartition des moyens aériens et leurs implantations géographiques demeurent inchangées depuis 2011, alors même que les capacités des appareils ont fortement évolué et que d’autres acteurs publics, notamment les HéliSMUR, sont désormais mobilisés. Cette situation fait peser un risque de sous-optimisation des moyens, dans un contexte de coûts en forte hausse, le coût du maintien en condition opérationnelle ayant plus que doublé en quelques années. La Cour souligne la nécessité d’une révision générale des implantations des flottes d’hélicoptères au niveau ministériel, d’une harmonisation des méthodes de calcul du coût des heures de vol et des critères de comptabilisation de celles relevant du secours en montagne, ainsi que de la définition de critères objectifs encadrant le recours au moyen aérien. Par ailleurs, la Cour relève des divergences persistantes dans les modèles de formation des secouristes entre gendarmes, policiers et sapeurs-pompiers, et appelle à poursuivre les travaux de mutualisation et de certification commune des formations, sans aller jusqu’à la création d’une structure unique. Enfin, elle souligne que les systèmes d’information et de communication, essentiels à la régulation, à la localisation des victimes et à la coordination des secours, doivent être modernisés, unifiés et que les innovations existantes doivent être davantage généralisées.
Un coût élevé du secours en montagne posant la question de son financement
Dans la continuité de ses travaux précédents, la Cour a établi une estimation affinée du coût complet du secours en montagne, malgré des difficultés méthodologiques persistantes, notamment s’agissant de la participation des services départementaux d’incendie et de secours. Le coût du dispositif peut ainsi être évalué à près de 110 M€ en 2024, dont 43 % imputables aux moyens aériens. Rapporté à un volume estimé de 9 912 interventions, le coût moyen par opération atteint au minimum 10 780 €, soit une hausse de 55 % par rapport à 2012, très supérieure à l’inflation observée sur la période. Dans ce contexte, la Cour considère légitime de remettre en question le principe de gratuité des secours en montagne, aujourd’hui en vigueur et fondé juridiquement, et qu’une réflexion doit être engagée en vue d’une évolution. Au regard des pratiques étrangères et de l’évolution des usages, plusieurs scénarios de facturation totale ou partielle des secours sont envisageables, notamment dans certaines situations ciblées. Il appartient aux pouvoirs publics de se prononcer sur l’opportunité d’une telle évolution, laquelle serait conditionnée à la mise en place de grilles tarifaires, de mécanismes d’assurance et de modalités de recouvrement efficaces. Parallèlement, la Cour recommande une évolution de la réglementation pour sanctionner plus aisément les comportements à risque et les recours abusif aux services de secours.
