Des acteurs et des dispositifs nombreux, des complémentarités à renforcer pour une meilleure efficacité
En 2025, 68 057 entreprises ont connu une défaillance ayant conduit à l’ouverture d’une procédure collective ; 37,3 % employaient au moins un salarié et 202 751 emplois étaient concernés. Après la forte baisse observée pendant la crise sanitaire sous l’effet des dispositifs exceptionnels de soutien, le niveau des défaillances s’inscrit en partie, depuis 2023, dans un mouvement de rattrapage. Le nombre de défaillances a ainsi atteint en 2025 son niveau le plus élevé des vingt dernières années.
Après un premier rapport publié en 2024 consacré aux très petites entreprises (TPE) et aux petites et moyennes entreprises (PME), la Cour étend son analyse aux entreprises de taille intermédiaire et aux grandes entreprises. Elle chiffre les enjeux en termes de créances publiques pour l’État et les organismes de sécurité sociale et formule neuf recommandations pour un accompagnement des entreprises en difficultés mieux coordonné, plus lisible et plus efficace.
Les enjeux de la détection et du traitement des difficultés des entreprises
En 2025, plus de 1,17 million d’entreprises ont été créées, dont 758 600 micro-entreprises, soit un niveau record. Entre 2019 et 2025, le nombre annuel de créations a progressé de 35 % et celui des défaillances de 32,6 %.
La disparition d’une entreprise n’est pas en elle-même une anomalie. Elle peut résulter de choix du dirigeant, d’évolutions économiques, de transformations sectorielles ou de difficultés financières. Elle participe au renouvellement du tissu productif. Les défaillances peuvent toutefois avoir des conséquences importantes pour les salariés, les territoires, les créanciers ou certaines filières économiques. L’enjeu pour les pouvoirs publics n’est donc pas d’empêcher toute défaillance, mais d’identifier les situations dans lesquelles leur intervention est justifiée.
L’intervention de l’État répond donc à plusieurs finalités : préserver ses intérêts financiers en tant que créancier public, soutenir des activités jugées stratégiques pour l’économie nationale ou la souveraineté et limiter les conséquences sociales et territoriales des restructurations. En 2024, la direction générale des finances publiques et les URSSAF détenaient 20,2 Md€ de créances sur des entreprises en procédure collective, avec un taux de recouvrement faible, de l’ordre de 4,8 %, soit environ 1 Md€.
Un système foisonnant de détection et d’orientation qui doit être simplifié pour mieux répondre aux besoins des entreprises en difficulté
La détection et le traitement des entreprises en difficulté mobilisent un grand nombre d’acteurs publics et privés, sans que leurs interventions soient toujours suffisamment coordonnées : services fiscaux, URSSAF, Banque de France, chambres consulaires, régions, tribunaux de commerce, banques ou encore experts-comptables. Les prestations proposées sont diverses, mais aussi hétérogènes, parfois redondantes et inégalement accessibles sur le territoire. Pour les entreprises, notamment les plus petites, cette multiplicité rend le parcours d’accompagnement difficilement lisible. Pour l’État, elle complique le pilotage et l’évaluation des dispositifs, dont l’efficacité et les coûts restent insuffisamment mesurés. Le service « conseillers-entreprises » apporte une réponse utile à cette complexité en orientant le dirigeant vers l’interlocuteur compétent, mais sa place dans l’écosystème d’accompagnement reste à consolider.
L’exploitation des données administratives a permis de développer de nouveaux outils de détection en amont des défaillances. La performance prédictive de l’outil « Signaux faibles » demeure toutefois limitée et les démarches « d’aller-vers » se heurtent à la faible réponse des entreprises contactées. L’outil présente néanmoins un intérêt croissant pour le partage d’informations et la coordination entre administrations.
Les procédures amiables de prévention, telles que le mandat ad hoc et la conciliation, facilitent la recherche de solutions négociées, mais restent insuffisamment utilisées, notamment par les TPE. Leur développement est freiné par plusieurs facteurs, parmi lesquels l’appréhension des dirigeants à saisir le tribunal et le coût des procédures. La Cour recommande à cet égard de fixer rapidement un barème forfaitaire pour les procédures concernant les TPE.
Face à cette multiplicité d’acteurs et de dispositifs, la Cour recommande de simplifier l’organisation des services de l’État au niveau déconcentré, de mieux partager les données détenues par les acteurs publics, notamment en élargissant l’accès des URSSAF au fichier bancaire des entreprises (FIBEN) de la Banque de France, et de renforcer le pilotage des partenariats de l’État avec CCI France, CMA France et la Banque de France par des objectifs et des indicateurs communs de résultats et de coûts.
Des interventions nombreuses dont les résultats sont difficiles à objectiver
L’échelonnement des créances fiscales et sociales constitue le principal levier d’intervention des créanciers publics. Portant sur 6,4 Md€ en 2024, ces délais peuvent contribuer à améliorer le recouvrement des créances publiques en permettant aux entreprises confrontées à des difficultés de paiement de poursuivre leur activité. D’autres outils plus ciblés sont également mobilisés, notamment l’activité partielle, les prêts du Fonds de développement économique et social (FDES) et l’accompagnement des entreprises présentant des enjeux stratégiques, industriels ou territoriaux. Pour les entreprises présentant des enjeux économiques, industriels ou sociaux importants, le comité interministériel de restructuration industrielle (CIRI) et la Mission interministérielle aux restructurations d’entreprises (MIRE) assurent un rôle de coordination entre l’entreprise, ses créanciers, ses actionnaires et les différents acteurs publics.
La Cour constate toutefois des marges d’amélioration dans la coordination des acteurs et la gestion des créances publiques. Les instances de coordination doivent être rationalisées, tandis que le suivi et l’activation des garanties prises par les créanciers publics pour sécuriser leurs créances demeurent insuffisants au niveau national. Les doctrines d’intervention doivent être actualisées au regard des enseignements tirés des crises récentes.
L’offre de solutions de reprise reste également limitée. Le secteur du capital-retournement demeure de taille limitée malgré les initiatives engagées par l’État et Bpifrance. La Cour recommande d’en dresser un bilan afin d’identifier les mesures susceptibles d’accroître le nombre d’acteurs présents. La reprise par les salariés sous forme de société coopérative peut également, dans certaines situations qui ne doivent pas être surestimées, constituer une solution de poursuite de l’activité. La Cour recommande donc d’adapter les modalités de soutien public à ce type de projets de reprise, dans le respect de l’exigence de viabilité économique.
La diversité des situations, des instruments mobilisés et des objectifs poursuivis rend difficile une mesure globale de l’efficacité de l’action publique. L’enjeu réside dès lors dans la capacité à mieux coordonner les décisions, à sécuriser les interventions, à veiller au respect des engagements des actionnaires et investisseurs privés et à adapter régulièrement les doctrines d’intervention au regard des résultats observés.
