La chambre régionale des comptes Auvergne-Rhône-Alpes a procédé, dans le cadre de son programme de travail 2025, au contrôle des comptes et de la gestion de la communauté d’agglomération Vichy Communauté, pour les exercices 2019 et suivants.
Ce contrôle a été réalisé dans le cadre d’une enquête régionale relative à la mise en œuvre de la compétence en matière de « gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations » (GEMAPI) par les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI). Il a donc porté exclusivement sur ce thème.
Un territoire exposé à des risques d’inondation
Vichy Communauté, première agglomération du département de l’Allier, fédère 39 communes d’une population totale avoisinant les 86 000 habitants et couvre un territoire de l’ordre de 741 km². Créée au 1er janvier 2017, elle procède de la fusion de Vichy Val d’Allier avec la communauté de communes de la Montagne Bourbonnaise. Près de 77 % de la population résident sur les berges de l’Allier et de ses principaux affluents, exposant une proportion significative de la population et des activités au risque naturel d’inondation.
Si la population de l’ensemble de l’agglomération est demeurée stable de 1968 à 2022 (à peine 1 % de croissance démographique), le nombre de logements a progressé de 50 % sur la même période. En 2024, elle compte 109 établissements scolaires ou culturels, et de l’ordre de 7 050 établissements économiques. Elle constitue un bassin de quelque 31 400 emplois. Les espaces artificialisés couvrent 7 % de la superficie totale du territoire.
S’étendant d’un espace de moyenne montagne à l’est, la Montagne bourbonnaise, jusqu’à la plaine de l’Allier, le territoire de l’agglomération vichyssoise est exposé à des risques d’inondation par débordement des cours d’eau et par ruissellement. Les crues de la rivière Allier sont connues pour présenter une lente montée du niveau d’eau, à l’inverse de plusieurs de ses affluents qui se caractérisent par la soudaineté de leurs crues. Le territoire de l’agglomération a enregistré plusieurs crues historiques d’importance, et très récemment encore à l’été 2024.
Selon les données de la communauté d’agglomération, il est estimé que près de 4 000 habitants (5 %), 4 000 emplois (13 %), et 10 % des surfaces urbanisées se situent en zones inondables. Les dégâts potentiels pour une crue moyenne de l’Allier (comme celle de1866) sont estimés à plus de 300 M€.
Une gestion des milieux aquatiques ancienne, avec la réalisation et de nombreux aménagements des berges de l’Allier
Situées au bord de l’Allier, les collectivités de l’agglomération de Vichy participent historiquement aux projets d’aménagement de ce grand cours d’eau, en vue d’en préserver les berges et le milieu aquatique, de la valoriser, et de s’en protéger. Sur les quinze dernières années, la commune de Vichy puis la communauté d’agglomération ont mené plusieurs programmes d’aménagement des berges du lac d’Allier, l’agglomération ayant réalisé celui de la rive gauche pour un montant de dépenses avoisinant 20 M€. Les travaux avaient en particulier pour objet de conforter, par le renaturation-restauration, les berges présentant des signes d’affaissement et de réduire les risques liés aux inondations, mais aussi de renforcer le caractère naturel du lac, de favoriser la biodiversité et de développer l’attractivité du site.
Depuis 2019, l’agglomération a été partie prenante de six contrats de gestion des milieux aquatiques et de la prévention des inondations (GEMAPI), dans le cadre desquels elle a bénéficié d’un montant d’aides de quelque 13,85 M€, allouées par l’agence de l’eau Loire Bretagne et le fonds de prévention des risques naturels majeurs. Cinq des six contrats signés et l’essentiel des dépenses exécutées (90 %) touchaient à la gestion des milieux aquatiques. Jusqu’à ce jour, l’agglomération s’est ainsi principalement mobilisée sur la politique de gestion des milieux aquatiques, se consacrant plus marginalement à la prévention des inondations. Néanmoins ces actions sont essentielles pour réduire le coût des dommages de futures inondations.
Les contrats signés avec l’agence de l’eau et l’État (au titre du Fonds de prévention des risques), ont porté sur l’Allier et ses affluents, ainsi que sur le bassin versant de la Besbre. Les opérations d’aménagement ont amélioré le fonctionnement des cours d’eau, par l’effet de travaux de préservation de la qualité et des fonctionnalités des boisements, de restauration des berges dégradées et de la continuité écologique, et d’interventions sur les cours d’eau dégradés. Elles participent indirectement à la lutte contre les inondations en favorisant l’écoulement et le fonctionnement naturels des cours d’eau, et en agissant sur l’importance et la vitesse du courant.
Une montée en compétence sur la prévention des inondations, du fait notamment de la reprise de plusieurs dispositifs d’endiguement
La prévention des inondations repose sur quantité de diagnostics touchant différents champs d’intervention, au nombre desquels la faisabilité de nouveaux ouvrages, le développement de la connaissance de l’aléa.
Les interventions réalisées dans le cadre du programme d’études de 2023-2026 (545 000 €), en cours d’achèvement, ont déjà permis d’enregistrer plusieurs avancées. La connaissance du risque d’inondation, qui intègre les effets du changement climatique, a été développée. La réalisation d’études de coûts-bénéfices, visant à apprécier la rentabilité économique de projets de réduction de la vulnérabilité face aux inondations, constitue une bonne pratique qu’il convient de poursuivre.
La communauté d’agglomération de Vichy a également apporté son soutien aux communes en matière d’information documentaire diffusée à l’intention des habitants. Elle a enrichi l’information des populations par la voie d’actions visant à développer la culture du risque. En particulier, elle a organisé plusieurs exercices de gestion de crise avec les services de l’État, élément structurant de l’attention et de la sensibilisation des populations exposées au risque.
La prévention du risque d’inondation, en son volet d’aménagement du territoire, a également été intégrée dans les plans locaux d’urbanisme, qui comportent des prescriptions de nature à en atténuer l’exposition et les effets. Mais la réduction réelle et effective de la vulnérabilité des constructions reste encore à apprécier ; elle sollicitera un large engagement et une forte mobilisation de tous les acteurs concernés, entreprises, ménages, établissements et administrations.
Exerçant depuis 2018 la compétence en matière de GEMAPI, la communauté d’agglomération a délégué en 2024 la gestion des quatre digues de protection des populations contre les inondations, qui lui ont été transférées, à l’Etablissement public Loire. Le transfert par l’État de l’unique digue domaniale, dite « digue Napoléon III » s’est effectué dans des conditions satisfaisantes, la situation en étant d’ores et déjà régularisée (notamment au plan comptable et patrimonial). La digue de Saint-Germain-des-Fossés est en cours de régularisation. Les digues d’Abrest et de Saint-Yorre font l’objet d’études d’expertise, qui en conditionnent la régularisation des situations. Sur la période de 2022 à 2025, le coût de la gestion des digues n’a pas dépassé 297 000 € pour l’agglomération.
Des financements abondés par une ressource spécifique, qui sont pour l’instant suffisants
Pour la communauté d’agglomération de Vichy, la gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations mobilisent à peine 2 % des dépenses d’investissement annuelles, même si les enjeux liés à la sécurité des personnes et la préservation des biens, exposés au risque d’inondation, ne sauraient être minimisés et sous-estimés.
Ainsi, de 2019 à 2025, l’intercommunalité a consacré quelque 4 M€ à la gestion des milieux aquatiques et 1 M€ à la prévention des inondations. De 2019 à 2022, l’essentiel des interventions a été financé par les subventions allouées par l’agence de l’eau Loire-Bretagne, la taxe GEMAPI n’ayant été instituée qu’en 2023. Cette nouvelle ressource fiscale, spécialement affectée à la compétence en matière de GEMAPI, suffit actuellement à couvrir les dépenses de prévention des inondations. En 2025, le produit de la taxe GEMAPI a augmenté de 66 %, soit un montant par habitant et par an de l’ordre de 11 € (bien en-deçà donc du plafond légal fixé à 40 €).
La réforme de la compétence en matière de GEMAPI, adossée à la création d’une ressource fiscale spécifique, a permis à l’agglomération vichyssoise de consolider les deux branches de la compétence – gestion des milieux aquatiques et politique de prévention des inondations – et d’en asseoir le financement. Jusqu’à présent, sur la période de contrôle de la chambre, son produit a été principalement affecté à la gestion des milieux aquatiques (78 %), avec une bien moindre mobilisation pour la prévention des inondations (22 %).
Le niveau contenu des dépenses consacrées à la prévention des inondations s’explique d’abord par le caractère récent du transfert de digues à l’EPCI, ouvrages transférés en bon état pour la plupart, ou faisant l’objet d’études de diagnostic ou de besoins de travaux non encore menées à terme.
D’ores et déjà cependant, il apparaît que le programme de travaux à réaliser sur la digue d’Abrest pourraient être d’ampleur et conduire à accroître le rendement de la taxe GEMAPI, voire à solliciter la ressource d’emprunt.
