À l’occasion de l’examen parlementaire du projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) pour 2027, et à la demande de la commission des affaires sociales de l’Assemblée nationale, la Cour a conduit une analyse sur les enjeux financiers liés à la sécurité sociale , qui actualise celle présentée en mai dernier dans son rapport annuel sur l’application des lois de financement de la sécurité sociale (RALSS). La présentation du PLFSS 2027 intervient dans un contexte de forte incertitude économique et d’augmentation des taux d’intérêt, tendance générale sur les marchés financiers mondiaux mais accentuée ces dernières semaines pour la France. Dès lors, l’impératif est de reprendre au plus vite le contrôle des finances publiques.
En 2026, l’objectif voté en loi de financement de la sécurité sociale (LFSS) ne sera pas atteint, en raison de la dégradation de la situation économique qui a fait suite au conflit au Moyen-Orient, malgré les mesures d’ajustement adoptées. Pour 2027, le PLFSS propose un effort de redressement vigoureux, de près de 10 Md€ par rapport à 2026, principalement en dépense, cet objectif étant à confirmer dans le texte qu’il revient au Parlement de voter.
Comme la Cour l’a rappelé dans ses précédents rapports, le financement de la sécurité sociale n’a pas aujourd’hui de solution durable : le portage, année après année, par l’ACOSS de déficits récurrents fait peser des risques croissants sur le financement de la sécurité sociale. Il est urgent de mettre en œuvre une solution de financement durable, désormais possible si l’effort de 2027 est confirmé. Sous la condition de définir et de documenter une trajectoire de retour à l’équilibre d’ici 2030, une opération de reprise de la dette sociale de l’ACOSS par la CADES serait nécessaire avant la fin 2027.
En 2026, un déficit supérieur à celui voté en LFSS
En 2026, l’objectif voté en LFSS ne sera pas tenu : dans la prévision associée au PLFSS 2027, le déficit devrait atteindre 21,8 Md€, en dégradation de 2,4 Md€ par rapport à l’objectif, malgré des mesures d’ajustement prises au cours de l’année. Cette situation s’explique principalement par la détérioration du contexte macroéconomique à partir de l’hiver 2026, suite au déclenchement du conflit au Moyen-Orient, qui a pesé sur les recettes sociales. En 2026, la croissance des recettes sociales a été identique à celle des dépenses (+2,6 %), et a été alimentée pour moitié par des mesures nouvelles. La dépense a continué de progresser à un rythme soutenu, supérieur à la croissance économique. Elle a cependant été inférieure au montant voté en LFSS, grâce à une sous-exécution de l’ONDAM de 1,1 Md€. Cette sous-exécution de l’ONDAM résulte notamment de l’annulations de crédits budgétaires mis en réserve, et de l’impact de la décision prise par décret cet été de relever à 70 euros le plafond des franchises et participations.
En 2027, un redressement vigoureux proposé en LFSS
Le PLFSS 2027 déposé par le Gouvernement présente un déficit des régimes obligatoires de base de 12,7 Md€ en 2027, en nette amélioration par rapport à 2026. Selon les hypothèses du Gouvernement, jugées optimistes par le Haut Conseil des Finances Publiques, le contexte économique plus favorable en 2027 soutiendrait la dynamique des recettes. Le PLFSS propose 6,3 Md€ de mesures nouvelles en recettes, dont la principale réduit le montant des niches sociales (prise en compte des compléments de salaire dans le calcul des allégements généraux de cotisations sociales). L’impact de ces hausses de recettes est en grande partie contrebalancé par une baisse de la TVA affectée à la sécurité sociale.
Le PLFSS propose près de 9 Md€ d’économies de dépenses, dont 3,9 Md€ sur l’ONDAM, 3,0 Md€ via la désindexation partielle des retraites, et 1,6 Md€ sur les dépenses de la branche famille. Une grande partie de ces mesures relève de textes réglementaires à prendre en 2027. Le montant annoncé est incertain : plusieurs mesures ne sont à ce jour pas définies car renvoyées à la négociation (indemnités journalières, allocation de rentrée scolaire), certaines économies ne sont pas assurées (produits de santé), et certains risques ne sont pas provisionnés dans les comptes (possibilité d’une revalorisation différenciée des retraites au cours de l’année 2027). S’agissant des dépenses d’assurance maladie, faute de mesures structurelles prises antérieurement, le PLFSS 2027 s’appuie sur des mesures essentiellement paramétriques, qui peuvent modifier la répartition de la charge des dépenses (entre assurance maladie obligatoire et couverture complémentaires, employeurs ou patients) sans améliorer la qualité de la dépense, et dont l’acceptabilité semble de moins en moins garantie.
Par rapport à la dégradation continue depuis 2023, le PLFSS 2027 marque une étape significative vers le rétablissement de la situation financière de la sécurité sociale. Cette ambition doit être confirmée dans la LFSS pour 2027. Compte tenu des tensions financières actuelles, cet effort ne peut pas être différé et le signal doit être envoyé d’une reprise de contrôle de la trajectoire des finances sociales.
Une trajectoire des déficits non soutenable de 2026 à 2028
Comme la Cour l’a déjà évoqué, le déficit accumulé des comptes sociaux est porté par l’Agence Centrale des Organismes de Sécurité Sociale (ACOSS). À mesure que le stock de dette augmente, ce portage par l’ACOSS de déficits récurrents accroît le besoin de refinancement et l’exposition aux conditions de marché et aux risques de liquidité. Il est urgent de mettre en œuvre d’une solution de financement pérenne de la sécurité sociale.
Si l’effort de redressement est confirmé et tenu en 2027, le retour à l’équilibre des comptes sociaux est envisageable à l’horizon de 2030, au moyen d’efforts réalisables. Dans ces conditions, la Cour estime nécessaire, en établissant et en documentant au préalable une trajectoire de retour à l’équilibre des comptes de la sécurité sociale, d’organiser le transfert de dette sociale vers la CADES, d’ici à la fin 2027.
1* La communication porte sur la situation des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale (ROBSS). Elle ne couvre pas l’assurance chômage ni les régimes complémentaires de retraite. En 2026, le Fonds de Solidarité Vieillesse (FSV) a été supprimé et ses recettes et dépenses ont été intégrées dans le champ des ROBSS.
