Tema
La puesta en práctica de la Estrategia Industrial de Defensa Europea se enfrenta a retos considerables.
Resumen
El 5 de marzo de 2024, la Unión Europea (UE) hizo pública su primera Estrategia Industrial de la Defensa Europea. Tras la guerra en Ucrania, Europa entiende que invertir en su base industrial y tecnológica es una vía fundamental para mejorar la defensa europea, tener un papel más preponderante en el reparto transatlántico de la carga y reducir las dependencias en materia de fabricación y tecnología. La Estrategia llega en el momento adecuado y es de agradecer que ponga el énfasis en la preparación para la defensa, pero en la actualidad plantea más cuestiones de las que resuelve. El presente análisis examina la acogida dispensada a la Estrategia y ahonda en los retos a los que se enfrenta la UE en su intento de impulsar su base industrial de defensa.
Análisis
Llegó por fin. La primera Estrategia Industrial de Defensa de la Unión Europea vio la luz en marzo de 2024 con la misión de delinear el planteamiento de la Unión para el mercado de la defensa europea en los próximos años.[1] Bebiendo de la primera estrategia de defensa de la UE, la Brújula Estratégica y la Declaración de Versalles de 2022, la Estrategia Industrial de la Defensa Europea examina el entorno geopolítico imperante y sus efectos sobre la base industrial y tecnológica de la defensa europea (BITDE). En menos páginas que su equivalente estadounidense, la Estrategia Industrial de la Defensa Europea defiende de un modo convincente los motivos por los que los gobiernos deben invertir en el sector de la defensa. A este respecto, pese a que a lo largo de los años ha habido muchos comunicados oficiales sobre la industria de la defensa europea, esta es la primera vez que se pretende (1) hacer balance de la guerra en Ucrania y (2) reorientar el planteamiento de la UE en torno al mercado europeo de defensa para basarlo más en una política industrial que en la liberalización del mercado. En ese sentido, la Estrategia Industrial de la Defensa Europea se hace eco del contenido de muchas estrategias nacionales; de hecho, España ya reconoció en 2023 que “la situación geopolítica actual y la coyuntura derivada de la guerra en Ucrania han puesto de manifiesto la necesidad de contar con capacidad industrial suficiente en el ámbito de la producción de armamento”.[2]
No obstante, las valoraciones de la Estrategia Industrial de la Defensa Europea tienen que ser realistas: por un lado, quienes respaldan las iniciativas de la UE en el ámbito industrial de la defensa deben reconocer que una única estrategia no puede revolucionar el funcionamiento de la BITDE; y, por el otro, quienes se muestran más escépticos sobre la participación de la Unión en este ámbito deben preguntarse por qué los Estados miembros de la UE han ido apoyando cada vez con más intensidad esta función de la Unión desde el lanzamiento de la Estrategia Global de la UE en 2016. De hecho, deben manejarse bien las expectativas sobre la Estrategia Industrial de Defensa Europea y reconocer al mismo tiempo que, en gran medida, la Estrategia constituye un intento valiente de abordar las flaquezas estructurales presentes en la BITDE y plantear soluciones al respecto. Toda valoración seria de la Estrategia Industrial de Defensa Europea debe reconocer que la clave para su aplicación estará, como siempre, en los Estados miembros de la UE, aunque esta observación sea una obviedad. En ese sentido, el presente análisis pretende arrojar luz sobre algunos de los entresijos de la nueva Estrategia, sin dejar de reflexionar sobre los elementos que quedaron fuera de la versión final.
¿Un consenso analítico y estratégico?
En numerosos puntos, los analistas centraron mucho más su atención en la publicación de la Estrategia Industrial de Defensa Europea que en cualquier otro documento reciente sobre la BITDE. De hecho, al analizar la mayoría de los artículos e informes escritos por analistas acerca de la Estrategia, se puede constatar un consenso prácticamente unánime en torno a una serie de cuestiones. En primer lugar, de los 14 artículos de grupos de reflexión y estudiosos académicos analizados para el presente análisis, todos ellos afirman que la Estrategia podría resultar difícil de aplicar por la ausencia de financiación e inversión. En particular, hay acuerdo en que el Programa para la Industria de la Defensa Europea (EDIP, por sus siglas en inglés) propuesto por la Estrategia no puede tener grandes repercusiones a corto plazo, ya que está dotado con unos escasos 1.500 millones de euros hasta 2027.[3] Los analistas concuerdan en que esa cifra no bastará para impulsar el cambio fundamental en la preparación para la defensa que se pregona en la Estrategia, ni tendrá un efecto considerable sobre los planes de defensa nacionales.[4] Es más, algunos analistas sostienen que no se aporta claridad sobre los recursos con los que contará el EDIP después de 2027[5] y ven con escepticismo que se puedan recaudar 100.000 millones de euros a través de peticiones públicas. En este punto, un artículo en concreto llega a destacar que toda la financiación plasmada en el presupuesto de la UE se compone básicamente de contribuciones nacionales, lo que podría limitar el grado de ambición del EDIP.[6]
Figura 1. Gasto en defensa de la UE
En segundo lugar, la mayoría de los artículos analizados también hacen referencia a la cuestión de la gobernanza y a la función de la Comisión Europea.[7] Un punto de acuerdo bastante contundente es que los Estados miembros de la UE siguen encargándose de la política de seguridad y defensa, y no queda claro de qué modo se asigna un papel más esencial a la Comisión en los tratados existentes para la planificación de defensa. A este respecto, un artículo llega a señalar que, sin un cambio en los tratados, resultaría difícil que la UE asumiera un mandato más amplio en el ámbito de la defensa[8] Una de las consecuencias de esta cuestión es la necesidad de encontrar el mejor modo de articular las dimensiones militar e industrial del BITDE[9], con flecos sueltos que resolver en torno a la función de la Agencia Europea de Defensa (AED) y otros órganos militares de la Unión como el Comité Militar. En muchos artículos se transmite la inquietud por la posibilidad de que el EDIP y la Estrategia se acaben percibiendo como un “acaparamiento de poder” por parte de la Comisión, si bien se trata de una opinión contrarrestada por los artículos que hacen hincapié en que el EDIP no tendrá éxito si los Estados miembros no participan y no lo aplican plenamente.[10]
En este punto sobre gobernanza, los analistas plantearon varias dudas pertinentes como, por ejemplo, si los objetivos específicos descritos en la Estrategia eran alcanzables. De hecho, la Estrategia señala que, para mejorar la demanda sostenida y a largo plazo en la BITDE, los Estados miembros deben “cumplir el objetivo de adquirir conjuntamente como mínimo el 40% de los equipos de defensa de aquí a 2030”.[11] Este objetivo no es del todo nuevo para la UE, puesto que desde 2007 ha habido puntos de referencia no vinculantes en defensa y, en principio, uno de los objetivos era llegar al 35% en los equipos de defensa europeos adquiridos en colaboración, por lo que la Estrategia Industrial de Defensa Europea prevé un incremento del 5% de este punto de referencia para 2030. Cabe recordar que los datos anuales de la AED indican que los Estados miembros no han conseguido en ningún momento llegar a ese umbral del 35%. Por ejemplo, en 2021, los Estados miembros asignaron 7.900 millones de euros a equipos de defensa conjuntos, el nivel más alto registrado por la Agencia, pero faltaron 7.000 millones para llegar al objetivo del 35%.[12] En los datos de 2022, alcanzar la meta del 35% habría supuesto una inversión total conjunta de 17.000 millones de los 48.600 millones destinados por los Estados miembros a nivel nacional a material de defensa; el aumento del objetivo hasta el 40% habría supuesto invertir conjuntamente más de 19.000 millones de euros (véase la Figura 2)[13].
Figura 2. Inversiones conjuntas europeas en equipos de defensa
Muchos analistas albergan dudas sobre la posibilidad de alcanzar este objetivo revitalizado del 40%[14], entre otras cosas porque los Estados miembros no han llegado a las metas de referencia existentes para la defensa en cuanto a gastos conjuntos e I+D (investigación y desarrollo) en colaboración. Es más, algunos de los artículos ponían el foco en la inercia intrínseca de la Estrategia hacia la política industrial y en una cierta insistencia en el desarrollo y la adquisición de equipos militares en el seno de la UE, aunque un artículo en particular cuestionó cualquier “revolución colbertista” del estilo en la política industrial de defensa porque la Estrategia carece de medidas para imponer su cumplimiento.[15] A este respecto, se señalaba en uno de los artículos que la UE sigue siendo adicta a los equipos estadounidenses por las garantías de seguridad que comportan esas compras.[16] En otro análisis se defendía que la UE no debería enrocarse en un planteamiento de comprar únicamente productos europeos, sino centrarse en impulsar la adquisición del material que sea necesario en la actualidad, con independencia de su origen.[17]
En tercer lugar, la mayoría de los artículos examinaban también la participación de terceros Estados en las iniciativas industriales de defensa de la UE descritas en la Estrategia. Un artículo pedía que se prestase más atención a la aspiración de incluir en gran medida a Ucrania en las iniciativas industriales de defensa de la UE[18], pero la mayoría de los análisis se preguntaban quiénes podría considerar la UE como socios cercanos en cuestiones industriales de defensa. Al respecto, varios artículos señalaban que no se hacía mención alguna al Reino Unido[19] ni a socios aún más cercanos de la UE como Japón.[20] Además, algunos de los artículos restantes destacaron que la Estrategia Industrial de Defensa Europea apenas mencionaba muy de pasada la dimensión UE-OTAN, que en opinión de estos analistas representa un elemento fundamental de las adquisiciones, el desarrollo y la estandarización en materia de defensa.[21]
Por último, algunos artículos concretos hacían referencia a otros elementos importantes de la Estrategia Industrial de Defensa Europea, entre ellos el hecho de que las expectativas ambientales, sociales y de gobernanza (ASG) sigan siendo un obstáculo para dar luz verde a la inversión privada en el sector de la defensa.[22] En ese sentido, otro de los artículos argumentaba que el claro mensaje de la Estrategia sobre la no exclusión del sector de la defensa para las inversiones ASG se había quedado algo corto.[23] Por lo que atañe a las cuestiones normativas, un artículo publicado con posterioridad a la Estrategia afirmaba que hace falta esclarecer el enfoque normativo de la Unión para la industria de defensa.[24] Por supuesto, antes de la publicación de la Estrategia Industrial de la Defensa Europea, un informe sobre políticas hacía la observación de que cualquier Estrategia tendría que lidiar de lleno con las directivas de la UE sobre adquisiciones públicas de defensa y las transferencias intracomunitarias de material de defensa.[25]
¿“Producto europeo” o “reducto europeo”?
Como ya se ha mencionado, una de las inquietudes principales que suscitan la Estrategia Industrial de la Defensa Europea y el futuro EDIP es que, directamente, no hay dinero suficiente para garantizar los efectos positivos para la BITDE. En pocas palabras, la acertada insistencia de la Estrategia en mejorar la preparación para la defensa en Europa será difícil de atender si no hay fondos. Es cierto que la Estrategia insta a emplear fuentes novedosas de financiación, como, por ejemplo, los activos rusos congelados, y exige un papel más activo del Banco Europeo de Inversiones (BEI). No obstante, estas nuevas fuentes de ingresos no bastarán para revolucionar los pilares fundamentales de la BITDE a través de las políticas de la UE. Por ese motivo, se están generando ideas en torno la cuestión de la financiación del EDIP después de 2027 que van desde la necesidad de dedicar a defensa un porcentaje superior del próximo marco financiero plurianual (MFP) a la creación de “bonos de defensa” europeos a través de la emisión de deuda conjunta, como ya se hizo durante la pandemia del COVID-19.
De hecho, cualquier debate sobre la financiación del EDIP es en realidad un debate más estructural sobre cómo se debe ayudar a financiar la defensa desde la UE. No cabe duda de que ese debate puede considerarse la base gestacional de cualquier “Presupuesto de Defensa de la UE” que se elabore en el futuro y al que se hizo mención recientemente en el manifiesto de un partido político importante de cara a las elecciones europeas.[26] En cualquier caso, que la Unión logre contar con un presupuesto de defensa propio depende sobre todo de que los Estados miembros vean un beneficio en la puesta en común de más recursos financieros para la UE. Es de sobra conocido que las contribuciones a las iniciativas de defensa de la UE representan un porcentaje ínfimo de lo que suelen gastar los gobiernos nacionales en defensa. También es un hecho que los gobiernos nacionales, salvo que surjan factores estructurales de peso que los obliguen, se muestran reacios a invertir una parte considerable del gasto nacional de defensa en programas de colaboración de ningún tipo (sean o no de la UE). Cuando los Estados miembros ponen recursos financieros en común, lo hacen en gran medida en el ámbito de los programas de capacitación conjunta fuera del marco de defensa de la UE (o incluso de la Organización del Tratado del Atlántico Norte, OTAN).
Por lo tanto, que se agrupen las inversiones de la Unión en materia de defensa bajo el título “presupuesto de defensa” no es más que una cuestión de etiquetas. En cualquier caso, los tratados actuales de la UE hacen difícil concebir un “presupuesto de defensa” de la UE en el sentido literal del término. Un presupuesto de defensa asumiría la plena financiación de la investigación, el desarrollo, la producción y las adquisiciones en ese ámbito, además de la formación y el equipamiento para misiones conforme a un programa militar específico para un periodo determinado[27]. De hecho, los dos aspectos políticos clave en torno a los que gira cualquier debate sobre las inversiones de la UE en defensa son cuál debe ser el volumen de esas inversiones en defensa en el mediano y largo plazo y quién se encargaría de la gestión de esos fondos. No cabe duda de que confiar la gestión de cualquier inversión de la UE en defensa a instituciones supranacionales como la Comisión Europea tiene sus ventajas e inconvenientes. Ahora bien, también plantea riesgos y beneficios mantener el gasto conjunto en defensa bajo control intergubernamental, como quedó claro con el Fondo Europeo de Ayuda a la Paz cuando los gobiernos no se ponían de acuerdo en la letra pequeña sobre dónde desarrollar o adquirir el material.
Por lo tanto, no sería sorprendente que se impusiera alguna combinación de formatos intergubernamentales y supranacionales de gobernanza dentro del contexto jurídico actual que se deriva de los tratados. Los argumentos sobre la percepción de un “acaparamiento de poder” por parte de la Comisión Europea son un elemento natural y arraigado de la política industrial de defensa europea. Esos mismos miedos afloraron justo antes de la creación del Fondo Europeo de Defensa (FED). Por ese motivo, habrá que esperar al resultado de las elecciones europeas para valorar por completo la opinión de los gobiernos sobre el papel de la Comisión. En estos momentos, los planes industriales de defensa propuestos se prestan al postureo político y no hay mensaje de campaña más persuasivo que el de unos gobiernos que pretenden poner coto a la influencia de Bruselas (en especial en materia de defensa). Lo cierto es que, campañas políticas aparte, no se sabe qué se acabará desarrollando ni qué caerá en el olvido en el Parlamento y la Comisión resultantes de las elecciones. Por ejemplo, a día de hoy sigue sin estar claro si se fusionarán el FED y el futuro EDIP en un único instrumento financiero. Sería lo lógico, habida cuenta de que se trata de herramientas que abordan por separado cuestiones que deberían tratarse conjuntamente como la investigación, el desarrollo y las adquisiciones en el ámbito de la defensa. Sin embargo, la cuestión es saber
