Tema
En el análisis que se presenta a continuación se examinan algunos de los resultados más importantes de la COP28. Se abordan las posiciones negociadoras de los principales emisores de gases contaminantes y la ruta a seguir en cuanto a la acción por el clima coordinada a nivel mundial para triplicar el uso de las renovables, duplicar la eficiencia energética, “llevar a cabo una transición que deje atrás los combustibles fósiles” y financiar la transición hacia las cero emisiones netas, un tema fundamental de cara a la COP29 que se celebrará en Bakú.
Resumen
La Vigesimoctava Conferencia de las Partes (COP28), el mayor encuentro en la historia de las negociaciones internacionales sobre el clima hasta la fecha, tuvo lugar en los Emiratos Árabes Unidos (EAU), el séptimo productor mundial de petróleo, del 30 de noviembre al 13 de diciembre de 2023. Tras un informe demoledor sobre los avances conseguidos para la consecución de los objetivos climáticos consensuados de manera colectiva a raíz del Acuerdo de París, y con el capital político repartido entre los conflictos actuales y la recuperación de la resaca de 2020, se preveía que la COP28 sería una cumbre complicada que arrojaría resultados escasos.
Los objetivos principales de la COP consistían en finalizar la primera evaluación de los avances hacia la consecución de los objetivos establecidos en el Acuerdo de París (el llamado “balance mundial”) a través de una decisión de la COP, la creación del fondo de pérdidas y daños acordado en Sharm el-Sheikh (Egipto) en la COP27, impulsar las negociaciones sobre el objetivo mundial relativo a la adaptación y el nuevo objetivo colectivo cuantificado relativo a la financiación internacional de la lucha contra el cambio climático (se acordará en 2024), promover la armonización de los flujos financieros con los objetivos climáticos y, por último, acordar las normas para la cooperación internacional a través de mecanismos de mercado o ajenos al mercado en virtud del artículo 6 del Acuerdo de París.
A medida que se avanza en la implantación de los compromisos climáticos, cabe afirmar que va ganando fuerza un enfoque cada vez más sectorial en las negociaciones internacionales sobre el clima. Había muchas esperanzas puestas en la COP28 en el sentido de que los textos negociados incluyesen objetivos ambiciosos en el ámbito energético. Las bases para incluir esos objetivos en las decisiones de la COP de Dubái se sentaron en abril de 2023 con la propuesta de la Unión Europea (UE) del Foro de las Principales Economías y el lanzamiento del Compromiso Mundial sobre Energías Renovables y Eficiencia Energética en el marco de la Cumbre Mundial de Acción por el Clima de Dubái. El objetivo de este compromiso consiste en triplicar el uso de las energías renovables (hasta llegar a 11 TW de capacidad instalada) y duplicar la tasa media anual a nivel mundial de mejora de la eficiencia energética (del 2% al 4%) para 2030. Algunos factores que se esperaba que tuviesen relevancia en la COP28 son la biodiversidad, el agua, la alimentación, la salud y la representación de la juventud en las negociaciones sobre el clima.
El “consenso de los EAU”, que engloba los resultados de la COP28, derivó en la creación del esperado fondo para paliar pérdidas y daños. La decisión del balance mundial instó a las Partes a triplicar el uso de las renovables y duplicar la tasa de mejora de la eficiencia energética para 2030. En particular, esta decisión incluía el compromiso de llevar a cabo una “transición que deje atrás los combustibles fósiles”. Asimismo, en la COP28 se elaboró un marco para el objetivo mundial relativo a la adaptación y se contribuyó a la consecución del nuevo objetivo colectivo cuantificado. No se consiguieron limar las asperezas existentes para ultimar los elementos técnicos sobre los mecanismos de mercado, por lo que esas negociaciones seguirán su curso más adelante. Las pruebas decisivas para los resultados de esta COP serán, por un lado, el grado de armonización de la siguiente ronda de compromisos relativos al clima (CDN o contribuciones determinadas a nivel nacional) con los objetivos del Acuerdo de París y la aplicación de esos compromisos sin dejar de garantizar que haya financiación climática disponible para la transición y, por el otro, en un sentido más general, que los flujos financieros estén alineados con los objetivos climáticos.
Análisis
1. Introducción
Desde la aprobación del Acuerdo de París en 2015, y junto a unos niveles interanuales de récord para las emisiones de gases de efecto invernadero –con la salvedad del periodo de pandemia–, el mundo ha seguido experimentando unas repercusiones climáticas cada vez más drásticas. Según la Organización Meteorológica Mundial (OMM, 2023), 2023 fue el año más caluroso del que existe registro, con temperaturas en superficie 1,4°C (+/-0,12°C) más altas que en el periodo comprendido entre 1850 y 1900, y temperaturas oceánicas por encima de las observadas en los últimos 65 años. El año 2023 también se caracterizó por una avalancha de fenómenos climáticos extremos que suscitaron una creciente inquietud en torno a la seguridad alimentaria y las migraciones, un hecho socialmente contingente con múltiples causas que podría verse agravado por el cambio climático.
A pesar del consenso científico sobre la urgencia de la acción por el clima,[1] el año pasado estuvo repleto, una vez más, de un sinfín de escollos para impulsar la acción climática, con un contexto de escalada de las tensiones geopolíticas y lentitud de la recuperación económica frente a los niveles anteriores a la pandemia (FMI, 2023). Tanto el informe de síntesis de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC) como el Informe sobre la Brecha de Emisiones (PNUMA, 2023) reiteraron que la acción por el clima resulta insuficiente a todas luces para alcanzar los objetivos climáticos y cada vez hay menos tiempo para enderezar el rumbo si pretendemos evitar las peores consecuencias del cambio climático. La Iniciativa de Política Climática (CPI, por sus siglas en inglés) considera que la financiación climática anual necesaria en el contexto del Acuerdo de París a nivel mundial podría ascender a nueve billones de dólares en 2030 conforme a su supuesto intermedio (rango entre 5,9 y 12 billones), y a 10 billones de 2031 a 2050 en ese mismo supuesto (rango entre 9,4 y 12,2 billones), cuando en 2021-2022 la cifra fue de 1,3 billones. A todo este contexto hay que sumarle la complejidad intrínseca de las negociaciones internacionales sobre el clima.
Lo que queda de artículo se estructura de la siguiente manera. En la segunda sección se analizan los resultados del balance mundial. En la tercera sección se comentan los grandes avances de la creación de la Red de Santiago y el fondo de pérdidas y daños. En la cuarta sección se profundiza en el marco para el objetivo mundial relativo a la adaptación y en el trabajo pendiente en torno a los indicadores de adaptación. En la quinta sección se reflexiona sobre los escasos avances en cuanto a financiación internacional para el clima y la falta de confianza subyacente entre los países desarrollados y los países en desarrollo. En la sexta sección se examina el estancamiento de los mecanismos de cooperación internacional derivados del artículo 6 del Acuerdo de París. En la séptima sección se presentan los avances en el ámbito del agua. En la octava sección se destacan otros temas adicionales y emergentes que fueron objeto de debate en la COP28, además de analizar alguna de las iniciativas presentadas en el marco de la Agenda Mundial de Acción por el Clima (GCAA). En la novena sección se presenta un resumen de los diálogos y los programas de trabajo que tendrán lugar de cara a la COP29. En la última sección se exponen las conclusiones principales.
El artículo 14 del Acuerdo de París y la Decisión 19/CMA.1 conminan a las Partes a evaluar periódica y colectivamente sus avances en pos de los objetivos delineados en el artículo 2 por lo que respecta a la mitigación, la adaptación y los medios de ejecución[2] a partir de 2023 y, en lo sucesivo, cada cinco años.
Estaba previsto que el primer balance mundial concluyese durante la COP28 con una decisión o una declaración política. De hecho, el texto del balance mundial se acordó el 13 de diciembre[3] e incluía varias palancas clave para la consecución del objetivo de cero emisiones netas, si bien la formulación empleada fue, en líneas generales y como cabía esperar, relativamente laxa. Entre los elementos novedosos estaba un llamamiento a las Partes para contribuir al objetivo de triplicar el uso de las renovables y duplicar la tasa de mejora de la eficiencia energética para 2030.[4] Asimismo, el balance mundial insta a las Partes a comprometerse a reducir las emisiones de toda la economía en su conjunto. También incluye una referencia sectorial a la necesidad de descarbonizar el transporte. En particular, del balance mundial se desprende el mensaje inequívoco de “dejar atrás” los combustibles fósiles y acelerar los esfuerzos por conseguirlo en esta década para contar con un sistema energético libre en su mayoría de este tipo de combustible para mediados de siglo, en consonancia con la ciencia y de un modo ordenado y equitativo, reconociendo además la necesidad de alcanzar un pico de emisiones en 2025. Una formulación más imperativa sobre la “reducción progresiva” de todos los combustibles fósiles no habría resultado aceptable para, entre otros, el Grupo Africano de Negociadores, el Grupo Árabe, Australia y el G77+China, a pesar del pleno respaldo a la reducción como formulación por parte de la Coalición de Gran Ambición. El acuerdo se hizo eco también del llamamiento de Sharm el-Sheikh para eliminar las subvenciones “ineficientes” a los combustibles fósiles que no vayan dirigidas a atajar la pobreza energética ni favorecer las transiciones justas, sin una fecha concreta para llevarlo a cabo.
No obstante, el párrafo 28 de la decisión del balance mundial, que se reproduce a continuación en el Recuadro 1, incluye una flexibilidad y unos matices considerables, hasta el punto de que algunos observadores afirman que el texto acordado no constituye un avance de verdad que señale el camino hacia la “transición para dejar atrás los combustibles fósiles”, sino más bien un ejercicio de negociación para presentar las tendencias de transición preexistentes que ya aparecen integradas en la visión de futuro y en los planes estratégicos de los principales países contaminantes, entre ellos los EAU. El papel de los combustibles de transición recogido en el párrafo 29 es poco específico y carece de vinculación directa con, por ejemplo, las vías actualizadas para lograr el nivel neto de cero emisiones presentadas por la Agencia Internacional de la Energía (AIE, 2023), según las cuales, aparte de los proyectos ya planificados a fecha de 2021, no se debe aprobar el desarrollo de nuevos yacimientos de gas y petróleo, nuevas minas de carbón, ampliaciones de minas ni centrales de carbón sin explotar.[5]
Recuadro 1. Párrafo 28 del resultado del balance mundial
28. Reconoce además la necesidad de que se reduzcan de forma acusada, rápida y sostenida las emisiones de gases de efecto invernadero de conformidad con las trayectorias que limitan el calentamiento a 1,5°C, y pide a las Partes que contribuyan a los siguientes esfuerzos mundiales, del modo que determinen a nivel nacional, teniendo en cuenta el Acuerdo de París y sus diferentes circunstancias, trayectorias y enfoques nacionales: a) triplicar la capacidad mundial en energías renovables y duplicar la tasa media anual de mejora de la eficiencia energética a nivel mundial de aquí a 2030; b) acelerar los esfuerzos dirigidos a reducir gradualmente la producción de energía a partir del carbón sin medidas de mitigación; c) acelerar los esfuerzos desplegados a nivel mundial para implantar sistemas energéticos con un cero neto en emisiones, utilizando combustibles de emisión cero o de bajas emisiones, para mediados de siglo o mucho antes de esa fecha; d) llevar a cabo una transición que deje atrás los combustibles fósiles en los sistemas energéticos, de forma justa, ordenada y equitativa, acelerando la acción en esta década crucial, con el fin de lograr el cero neto en emisiones de aquí a 2050, de conformidad con la ciencia; e) acelerar el despliegue de tecnologías de emisión cero o de bajas emisiones de carbono, incluidas, entre otras, las energías renovables, la energía nuclear, las tecnologías de reducción y eliminación, como la captura, utilización y almacenamiento de carbono, especialmente en los sectores en los que resulte difícil reducir las emisiones, y la producción de hidrógeno con bajas emisiones de carbono; f) acelerar e incrementar sustancialmente la reducción de las emisiones de gases distintos del dióxido de carbono a escala mundial, en particular las emisiones de metano, de aquí a 2030; g) acelerar la reducción de las emisiones procedentes del transporte por carretera de diversas formas, en particular mediante el desarrollo de infraestructuras y el rápido despliegue de vehículos de emisión cero o de bajas emisiones; y h) eliminar progresivamente, lo antes posible, las subvenciones ineficientes a los combustibles fósiles que no estén dirigidas a reducir la pobreza energética ni a favorecer las transiciones justas.
Asimismo, el balance mundial pide que se refuercen las CDN en 2030. A corto plazo, se insta a las Partes a proponer objetivos ambiciosos de reducción de emisiones para todo tipo de sectores, categorías y gases de efecto invernadero. Estos objetivos deben ajustarse al límite del 1,5°C y quedar incorporados para principios de 2025 en la próxima ronda de CDN, las cuales deberían basarse en las conclusiones del balance mundial. En la siguiente ronda de CDN, tanto los países desarrollados como los países en desarrollo deberán incluir iniciativas de reducción de emisiones para todos los gases de efecto invernadero.
3. Pérdidas y daños: fondo creado, pendiente de su dotación y gobernanza, y plena puesta en marcha de la Red de Santiago[6]
Los riesgos climáticos residuales de sufrir pérdidas y daños son aquellos que persisten incluso después de destinar grandes esfuerzos de mitigación y adaptación (IPCC, 2022, 2023). Son riesgos que generan pérdidas y daños de carácter económico y no económico. Tomando como base el artículo 8 del Acuerdo de París, la COP27 auspició un acuerdo histórico para crear un fondo de compensación de pérdidas y daños que se deriven de una capacidad de mitigación insuficiente y de los propios límites de la adaptación. Los países más vulnerables que menos han contribuido al cambio climático llevaban tres décadas esperando con impaciencia la creación de este fondo para hacer frente a las pérdidas y los daños. Para la puesta en marcha de este fondo en la COP28, se creó un “comité de transición” en 2023 que se reunió en cinco ocasiones a lo largo del año. Los debates giraron en torno a la estructura, la gobernanza, las contribuciones, el acceso a los fondos y la recopilación de información y experiencias. He aquí algunos de los elementos más controvertidos para la creación del fondo: (1) su ubicación; (2) sus contribuyentes y destinatarios; (3) su gobernanza; (4) la inclusión de la sociedad civil; (5) el acceso de las entidades locales al fondo; (6) la integración del fondo en la arquitectura internacional de la financiación climática; (7) el tipo de financiación; y 8) las fuentes de esa financiación.
En lo que constituye un hecho diplomático sin precedentes, en la sesión inaugural de la COP28 se logró un acuerdo histórico para la creación del fondo de pérdidas y daños, con una capitalización inicial minuciosamente asegurada de 792 millones de dólares. La UE y sus Estados miembros se comprometieron a aportar más de la mitad de los fondos (410 millones): 100 millones en el caso de Alemania y 20 millones por parte de España. Otros compromisos destacables fueron los de los EAU (100 millones de dólares), el Reino Unido (50 millones) y Estados Unidos (EEUU) (17 millones). No obstante, el total es muy inferior a la cifra estimada de 525 000 millones de dólares en pérdidas y daños (26.250 millones anuales en promedio) que han sufrido en las últimas dos décadas
