Félix Morales Pérez
Boletín Informativo FNFF número 45
En el presente trabajo nos proponemos demostrar cómo la política de Seguridad Social establecida hoy en España –al margen de las reformas posteriores al régimen de Franco- es obra del Movimiento Nacional del 18 de julio. En efecto, con excepción del Seguro de Accidentes de Trabajo, de un tímido Seguro de Maternidad y de un modesto Seguro de Vejez, más simbólico que efectivos, la realidad de la Seguridad Social, tal y como está conformada en la actualidad ha surgido a partir de 1936. Y es que el nuevo Estado, que surge la guerra, tiene un carácter decididamente social y le define en su sentido global la ambición de la justicia social- tan largamente demandada por el pueblo español- como conformadora de toda su acción política.
La declaración X del Fuero del Trabajo (1938) es el punto de partida que anuncia la política a imprimir con carácter decidido:
“La previsión- se dice allí- proporcionará al trabajador la seguridad de su amparo en el infortunio”. Se incrementarán los seguros sociales de vejez, invalidez, accidentes de trabajo, maternidad, enfermedades profesionales y paro forzoso, tendiéndose a la implantación de un seguro total. De modo primordial se atenderá a dotar a los trabajadores ancianos de un retiro suficiente”.
A lo enumerado, se añadió en el Fuero de los Españoles (1945) los de muerte, enfermedad y los “demás riesgos que puedan ser objeto de seguro social”.
Y la promesa y la norma fueron haciéndose realidad sin pausa. Y en el fragor de la guerra se crea ya en 1938, la ley de bases del Seguro Familiar, “un mecanismo sin precedentes en el Derecho español” (Luis Enrique de la Villa y Desdentado). Ha empezado una nueva andadura de carácter social para el pueblo español.
Antecedentes
Rota la regulación perfecta del trabajo que supuso el gremio hasta el siglo XIX –en las corporaciones medievales hay una embrionaria función de previsión-, el trabajo dejará de estar sujeto a normas de derecho necesario y su relación quedará sólo supeditada al concierto de voluntades de empresarios y trabajadores. Surgen así unas condiciones infrahumanas de trabajo, con jornadas agotadoras y jornales de hambre de las que no están exentas las mujeres y los niños. Una situación tal que da como resultado la indigencia, cuando la falta de trabajo o la enfermedad atenaza al trabajador. Se hace entonces con la clase trabajadora, para paliar esta situación, caridad o filantropía, insuficientes a todas luces, sin que el indigente contara con un derecho subjetivo que le permitiera la seguridad del socorro en caso de necesidad y le privara de la humillación de mendigarla. La Iglesia, hondamente preocupada por esta situación, hace un llamamiento a la conciencia universal y el Papa León XIII hace pública (1881) la encíclica Rerum Novarum. El nacimiento como clase del proletariado provocará la aparición de la llamada “cuestión social”, que se convertirá en uno de los problemas capitales del Estado moderno.
Y es a finales de siglo pasado cuando los Estados, más como política defensiva que como conciencia social, inician una legislación protectora (limitación de horarios, normas sobre seguridad e higiene), mientras que los trabajadores más avanzados y conscientes comienzan a constituir unos atisbos de asociación de socorros mutuos. Pero son los accidentes de trabajo- nos hallamos en plena revolución industrial- hasta entonces solucionados difícilmente por el Derecho común y la voluntariedad de los empresarios a cubrirse de tal riesgo, los que van a obligar a la intervención estatal, que instituye ya la indemnización como responsabilidad por “riesgo profesional”.
Comienza a madurar la idea de que quien necesita protección debe tener derecho a la misma, y como solo se puede lograr la protección eficaz y duradera si los que se acogen a ella son muchos, y para éstos hay que superar la falta de previsión y la tendencia a la insolidaridad, el mecanismo requiere como condición esencial para su funcionamiento que el aseguramiento se declare obligatorio. “Los seguros sociales – Posada- o son “obligatorios o no son nada”.
Y en este clima se va a producir el gran paso. El canciller alemán Bismark, establece en Alemania el primer sistema de seguros obligatorios: el de enfermedad en 1883, el de accidentes en 1884 y el de vejez e invalidez en 1889.
A partir del ejemplo alemán, los seguros sociales comienzan a desarrollarse en Austria, Inglaterra e Italia. En España llegarían más tarde.
En España
Una idea primera en España para el establecimiento de técnicas de seguros se sitúa en 1881, cuando un periodista Andrés Borrego, propone un proyecto sobre el modelo alemán de seguro de accidentes y enfermedades profesionales que no encontró de momento acogida entre los gobernantes de la época. Es en 1883 cuando Moret crea la Comisión de Reformas Sociales con el encargo de estudiar todas las cuestiones que directamente interesan a la mejora o bienestar de la clase obrera, y al fin, en 1903 se crea el Instituto de Reformas Sociales, para elaborar propuestas en materia de trabajo y elevarlas al gobierno. En 1904, el Instituto convoca una conferencia sobre previsión popular (que preside Azcárate) para discutir un proyecto de creación del Instituto Nacional de Previsión y en 1908, tras una etapa de proyectos, ve éste la luz, con la triple misión de difundir e inculcar la previsión popular, especialmente la realizada en forma de pensiones de retiro, administrar la mutualidad de asociados y favorecer las prácticas de pensiones procurando su bonificación por entidades oficiales o particulares. Esta ley vino a poner término a una situación normal y desairada. España es una excepción en Europa. Solamente nuestro país y Turquía estaban faltos de un régimen legal de previsión.
El Instituto Nacional de Previsión supuso la introducción del seguro social con arreglo al sistema de libertad subsidiado, es decir que deja en libertad a los individuos para asegurarse, pero en el que el Estado se obliga a auxiliar al que voluntariamente se ha asegurado (Posada).
El Seguro de Accidente (Ley de 30 de enero de 1900)
El primer infortunio del trabajador que se vio protegido por los Estados fue el accidente de trabajo, con una sola excepción, en la Alemania de Bismark, donde le precedió el seguro de enfermedad.
La creciente industrialización y con ello la dramática secuela del accidente de trabajo con toda su espectacularidad y eco social, motivó una fórmula defensiva que era la creación del incipiente seguro de accidentes. Que no era esta determinación una muestra de conciencia social sino “solo defensiva” (Carlos del Peso) se demuestra con el olvido de otros infortunios de los trabajadores: la vejez y la enfermedad. Por eso, cuando el trabajador facultades para su actividad, engrosaba las filas de los inútiles, cuya sola esperanza era la caridad. La enfermedad parecía también desligada del concepto de su asistencia y el trabajador quedaba relegado a la beneficencia pública o privada, desligada en absoluto del terreno laboral.
Antes de 1900, en España, la reparación del accidente de trabajo, se veía en los tribunales de carácter civil, mediante el correspondiente juicio. La introducción de la máquina, como decíamos, aumentó el riesgo y agravó dramáticamente el problema. Como resultado de ello y siendo ministro el conservador Eduardo Dato, se promulga la ley de 30 de enero de 1900, que creaba el seguro de accidentes, adoptando, frente a la anterior teoría de la culpa, la doctrina del riesgo profesional. En esta ley se daba opción a las empresas para que asumieran directamente las obligaciones de la reparación o contrataran seguro a tal fin. Tuvo, sin embargo, muy poca operatividad en su tiempo ya que lo normal fue que los empleadores no concertaran, para asegurar su responsabilidad objetiva frente a sus trabajadores, el “seguro voluntario” previsto en la norma legal.
seguro. La mejora principal fue la creación de un fondo especial de garantías, que aseguraba el cumplimiento de la ley, para responder en aquellos casos en que por no haberse concertado el seguro, o los patronos fueran insolventes peligrase la efectividad de la protección.
Durante el gobierno del general Primo de Rivera y siendo ministro de Trabajo Eduardo Aunós, se promulgó el Código de Trabajo, y se regularon especialmente los accidentes del mar, que garantizaba que los dueños o armadores respondieran del pago de auxilios e indemnizaciones y también se perfeccionó el Fondo Especial de Garantía.
La República, por decreto ley de 8 de octubre de 1932, aprueba el texto refundido de la ley de accidentes de trabajo en la industria, cuya novedad principal consiste en la obligatoriedad del aseguramiento empresarial, si bien sólo para los accidentes que determinen incapacidad permanente o muerte del trabajador.
La cantidad de las prestaciones se estableció en porcentajes de salario con una escala compleja: incapacidad permanente y absoluta para toda trabajo, el 50 por ciento del salario; incapacidad permanente y total, pero no para todo trabajo, el 37 por ciento; muerte dejando viuda e hijos o nietos a su cuidado, el 50 por ciento; en caso de muerte dejando viuda sin hijos ni otros descendientes, el 25 por ciento, y muerte dejando padres sexagenarios, el 20 por ciento.
El Retiro Obrero en España (año 1921)
Por Real Decreto del 11-3-1919, se implanta en España el primer seguro social obligatorio con el nombre de Retiro Obrero, que empezó a funcionar en 1921. Pero antes de adentrarnos en su exposición, nos parece necesario señalar algunos aspectos que puedan situar al lector ante la España de aquél tiempo.
En primer lugar, una resistencia a aceptar la obligatoriedad del seguro, que “corta la libertad-aunque lo repare con exceso en beneficios-, y que es fruto del escaso sentido social de la época. Tampoco hemos de olvidar la oleada de depresión económica de aquellos años en España, que permaneció enmascarada desde 1915 por los efectos de la primero guerra mundial. La renta por habitante-durante el periodo 1906-1936 tiene tasas de crecimiento que no llegan al uno por ciento y que en muchos periodos resultaron regresivas. La inestabilidad política impide con su discontinuidad la existencia de criterios y acciones permanentes y avance en el campo social. “Desde 1910- denuncia don José Maluquer en una conferencia de la Casa del Pueblo de Madrid en 1924- ha habido quince ministros de Trabajo”. Y es revelador el testimonio de don Severino Aznar en 1925, ante las dificultades para el desarrollo del Retiro Obrero: “Los empleadores, en muchos casos, olvidan su obligación o hacen trampas”. Y es precisamente el mencionado Aznar quien adelanta ideas en aquella labor tan necesaria entonces de intentar crear una conciencia de solidaridad. “Hemos tratado mal-dice- a los obreros ancianos”. Y argumenta ante los empresarios: “Es un seguro social porque no se propone simplemente dar tranquilidad al individuo asegurado, sino también a la sociedad misma”. “La cuota del seguro-insiste Aznar- es menos que el aumento de salario que los obreros piden airadamente en cualquier huelga y mucho menos que la disminución del rendimiento de trabajo impuesto por una organización obrera o por el Real Decreto que impuso la jornada de ocho horas”. Por otra parte, la doctrina social católica establecía como idea directriz que la cuota que paga el patrono “forma parte del salario y de él debe salir”. Los políticos conservadores son los que demuestran en estos años mayor preocupación social, y así vemos cómo en 1917, en el Congreso Nacional de Economía, Maura y Calvo Sotelo son los sostenedores de la necesidad del establecimiento del seguro obligatorio de vejez.
Pero al fin el retiro Obrero empezó a funcionar en España en 1921. Se concibe con la aportación obligatoria para los trabajadores y la voluntaria de los trabajadores, como una opción a mejoras. Su campo de acción es limitado a los “asalariados” entre dieciséis y sesenta y cinco años y cuyos ingresos, por todos los conceptos, no excedan de 4.000 pesetas al año. Las prestaciones consisten en pensiones o capital cedido, vitalicias y de cuantía fija (365 pesetas por año, a salvo de mejoras voluntarias). Si al producirse la afiliación el asegurado supera los cuarenta y cinco años, no devenga pensión, pero le es abierta una libreta individual de capitalización para la ancianidad, que si los fondos acumulados lo permiten, le dan derecho a una pensión vitalicia de 180 pesetas al año.
Las cuotas de los empleadores están desconcertadas de los salarios por ser de cuantía fija y uniforme para cada trabajador. Esta cuantía se determinaba inicialmente en 3 pesetas por asalariado y mes de trabajo o diez céntimos diarios incluidos festivos y de ahí el nombre popular de “seguro de la perra gorda”. Un concepto importante en la aportación del estado lo constituye un recargo establecido sobre los derechos de transmisión de bienes en la herencia, cuyo importe pasa a ingresar el Fondo Transitorio de Bonificación extraordinaria. Y se afirma que las cantidades así recaudadas sirvieron para satisfacer 400 pesetas año entre 1924 y 1935. Los trabajadores asegurados podían cotizar voluntariamente para acrecentar la cuantía mínima hasta el límite de 3.000 pesetas anuales.
Nos diferenciábamos del resto de los países europeos en la aplicación de este seguro. En España la cuantía fija y en Europa, cuya práctica totalidad lo tenía antes de 1914, la pensión era proporcional a los salarios y las cuotas patronales y obreras.
Seguro de Maternidad (año 1929)
A partir del Real Decreto 5-3-1910 y en la Conferencia Nacional de Invalidez (1923) se discute ya un proyecto del I.N.P. sobre seguro de invalidez y enfermedad y sus conclusiones ofrecieron las bases para su organización.
No obstante la Real Orden de 25 de abril de 1923 dispuso simplemente que el I.N.P. se ocupara de confeccionar un proyecto de seguro de maternidad. Utilizando un crédito de 100.000 pesetas se estableció la concesión de un subsidio a las mujeres que daban a luz, hasta tanto se estableciera el seguro obligatorio de enfermedad. Con este antecedente, el Real Decreto de 28-3-1929 (seis años más tarde) implanta el seguro obligatorio de maternidad, y el decreto de 26-5-31, recién proclamada la República, introduce la prohibición de que la trabajadora pierda sus derechos, por el hecho de que no esté inscrita en el régimen obrero por omisión del empleador.
La república y la seguridad social
La proclamación de la República supone ya para España un signo político social distinto. La Constitución de 1931 en su artículo 46 decía que “el trabajo en sus distintas formas es una obligación social y gozará de la protección de las leyes”. “La República asegurará a todo trabajador una existencia digna.
La legislación laboral regulará los casos de seguro de enfermedad, accidente, paro forzoso, vejez, invalidez y muerte, el trabajo de los jóvenes y las mujeres y especialmente la protección de la maternidad…”
De todas estas promesas sólo se realizó, como hemos visto, la modificación del Seguro de Maternidad y la modificación de la ley de accidentes de trabajo con un criterio más avanzado en cuanto se estableció obligatoriamente, y ya en las postrimerías de la República se dictó una ley creando el Seguro de Enfermedades Profesionales en cumplimiento del Convenio número 18 de la OIT, ratificado en 1932, pero la norma quedó sin desarrollo ulterior y no llegó a aplicarse.
Sobre todo lo demás que figura en el texto constitucional, nada se hizo. La protección a la vejez y a la invalidez fue la misma que ya existía y ni la enfermedad ni el accidente común fueron amparados, y para combatir el paro, que precisamente en esa época se intensificó extraordinariamente, lo que se hizo fue pobre y falto de fundamento técnico. Un balance negativo que habrá que cargar seguramente, a la inestabilidad política, los permanentes conflictos sociales, algunos de extrema gravedad los extremismos que hubo que padecer el régimen republicano en cuya gobernación no existió continuidad ni tranquilidad alguna. Un dato bien explícito: en los poco más de cinco años de República, hubo once ministros de Trabajo.
Y esta era la situación de la Seguridad Social española al comenzar el Movimiento Nacional.
La seguridad social a partir de 1936
A la altura de 1988, resulta necesario proclamar lo que en materia de seguridad social le es debido al Movimiento Nacional del 18 de julio. Y es que sobre este tema también ha caído un silencio espeso, total. Por eso, para las generaciones presentes y jóvenes, instaladas en una situación donde los derechos sociales son moneda común, hay que recordarle unos antecedentes que la historia hace inamovibles y que se concretan en una afirmación inatacable: el sistema de la Seguridad Social española es fruto de la decisión con que el Estado que nace del 18 de julio de 1936 aborda los problemas sociales.
Porque es en plena guerra -1938- cuando se promulga el Fuero del Trabajo que constitucionaliza la previsión social en España al proclamar el derecho del trabajador a la seguridad de su amparo en el infortunio. A partir de aquí, ha de situarse la expansión de las normas que prácticamente han llegado a nuestros días.
Con la promulgación del Fuero de los Españoles en 1945 se empieza a distinguir a nivel constitucional la acción asegurativa y la acción asistencial siendo destinatarios de la primera los trabajadores y de la segunda los españoles.
La Ley de Principios del Movimiento, en 1958, señala que son todos los trabajadores y no sólo los trabajadores los “que tienen derecho a los beneficios de la asistencia y seguridad social”. Esta declaración constituye “el marco constitucional óptimo para el desarrollo plenario del sistema de protección social” (profesores De la Villa y Desdentado).
Pero hay que decir también que buena parte de esta acción social se realiza en unos años de penuria económica tremenda como lastre y secuela de la guerra de España con sus destrucciones de buena parte del patrimonio industrial, de comunicaciones, viviendas, obras públicas; con nuestro país vetado y cercado económica y políticamente por los vencedores de la segunda guerra mundial, expoliado el tesoro nacional -500 toneladas de oro sacó de España el gobierno republicano- y como consecuencia un desabastecimiento que obligaba al racionamiento de los artículos de primera necesidad. Un tan sombrío panorama no fue obstáculo para que paralelamente a los afanes de reconstrucción nacional, se fuera articulando lo que sería con el tiempo el gran edifico de la Seguridad Social española.
Se dice en el texto de Derecho del Trabajo de la Universidad Nacional de Educación a Distancia –marzo 1984- que fueron tres las condiciones favorables que se requirieron para introducir los derechos sociales en Alemania en 1883: una nueva corriente de pensamiento económico social; un ambiente económico propicio y un hombre de estado que acogió la idea y tuvo fuerza para vencer toda resistencia a su realización. En
