Tema
La iniciativa ReArm Europe, presentada por la Unión Europea en marzo de 2025, articula una serie de instrumentos financieros a movilizar en los próximos cuatro años; si bien, las soluciones propuestas no parecen garantizar eficiencia ni equidad.
Resumen
La Unión Europea (UE) se enfrenta a una presión creciente para reforzar su gasto en defensa en un contexto de mayor competencia geopolítica y debilitamiento del apoyo estadounidense. La iniciativa ReArm Europe, presentada en marzo de 2025, articula una serie de instrumentos financieros para movilizar 650.000 millones de euros en los próximos cuatro años. Sin embargo, las soluciones propuestas no garantizan ni eficiencia ni equidad.
Aunque parte de una premisa política acertada –la necesidad urgente de reforzar las capacidades de defensa–, el enfoque financiero planteado resulta ineficiente. La provisión descentralizada basada en presupuestos nacionales presenta el riesgo de perpetuar la subinversión colectiva, la fragmentación industrial y la falta de interoperabilidad, en lugar de avanzar hacia una auténtica planificación conjunta coherente con la provisión de un bien público europeo.
A ello se suma un desequilibrio estructural: las grandes economías como Italia y España, llamadas a desempeñar un papel central en el refuerzo de la defensa europea, se encuentran limitadas por elevados niveles de deuda pública, mientras que los países del norte y este de Europa, aunque más comprometidos con el gasto en defensa, carecen de tamaño suficiente para sostener un esfuerzo colectivo a escala.
Además, el diseño actual de los instrumentos financieros penaliza a quienes realizaron esfuerzos sostenidos en materia de defensa desde 2014 y favorece a los Estados que han postergado sus compromisos. Esta arquitectura de incentivos regresiva compromete los principios básicos de corresponsabilidad y equidad en la construcción de una verdadera política de defensa común.
La utilización de mecanismos como las cláusulas de escape fiscales, en lugar de avanzar hacia soluciones mutualizadas o estructuras presupuestarias comunes, refleja una respuesta de corto alcance frente a un desafío de naturaleza estructural.
La UE necesita una arquitectura financiera más ambiciosa, que supere los parches nacionales, reconozca el esfuerzo realizado y garantice un reforzamiento adecuado de las capacidades de defensa europeas. Rearmar Europa no es sólo gastar más, sino gastar mejor y juntos.
Análisis
1. Introducción
La UE está en una encrucijada. El conocido Informe Draghi sobre competitividad estimaba que, para permanecer competitiva, la UE debía aumentar su inversión anual en unos 800.000 millones de euros anuales, en torno al 5% del PIB del bloque europeo, para reducir su brecha de competitividad con Estados Unidos (EEUU), focalizándose sobre todo en la transición ecológica y la transformación digital. Y esto fue antes de la vuelta de Donald Trump a la Casa Blanca, con la consiguiente reducción de apoyo a la causa ucraniana y el aumento de la presión a la UE para incrementar su gasto público en defensa. Parece que ya no va a ser suficiente llegar al objetivo de gastar un 2% del PIB en defensa al año. Todo apunta a que este objetivo se aumentará, probablemente al entorno del 3,5% del PIB.
Ante esta situación, el 4 de marzo de 2025, la presidenta de la Comisión Europea, Ursula von der Leyen, presentó la iniciativa ReArm Europe, destinada a reforzar las capacidades de defensa de la UE. Esta iniciativa indica ya el aumento esperado del gasto público en defensa en los próximos cuatro años: 650.000 millones de euros.[1] El plan se basa en cinco pilares clave: (a) flexibilizar las normas fiscales para permitir un mayor gasto en defensa sin incumplir las restricciones presupuestarias de la UE; (b) crear un nuevo instrumento de préstamos de 150.000 millones de euros para financiar proyectos estratégicos de defensa; (c) redirigir fondos de la UE hacia inversiones militares; (d) ampliar el mandato del Banco Europeo de Inversiones (BEI) para apoyar a la industria de defensa; y (e) movilizar capital privado a través de la Unión de los Mercados de Capitales para financiar proyectos relacionados con la seguridad. Las conclusiones del Consejo Europeo del 6 de marzo de 2025 respaldaron la iniciativa, subrayando la importancia de reforzar la autonomía estratégica de Europa y fomentar inversiones conjuntas entre los Estados miembros para garantizar la seguridad del continente.
Conviene preguntarse si las soluciones financieras que plantea la iniciativa ReArm Europe son realmente adecuadas para el desafío estructural que afronta la UE en materia de defensa. Este artículo sostiene que las herramientas financieras propuestas no son ni eficientes ni equitativas, y analiza por qué la arquitectura institucional actual limita la capacidad de la UE para responder de forma coherente y sostenible a sus crecientes necesidades en defensa.
En particular, se argumenta que estas soluciones corren el riesgo de generar desequilibrios, beneficiando a aquellos países que han pospuesto el refuerzo de sus capacidades militares y penalizando a quienes realizaron esfuerzos tempranos en defensa, lo que introduce un problema de equidad que no ha sido suficientemente considerado en el diseño actual.
En el punto 2 se examina qué países afrontan realmente la presión política para aumentar su gasto en defensa, atendiendo no sólo al nivel de gasto, sino también a su composición y al peso estratégico de cada economía.
La sección 3 aborda en profundidad las carencias de las soluciones financieras actualmente propuestas: su falta de eficiencia económica, el riesgo de fragmentación industrial, las restricciones fiscales nacionales, la debilidad de mecanismos como las cláusulas de escape y la ausencia de instrumentos de mutualización ambiciosos. En la sección 4, se analiza cómo estas soluciones, lejos de incentivar una mayor corresponsabilidad, pueden generar resultados regresivos, penalizando a los países que han liderado el esfuerzo de rearme en la última década y beneficiando a quienes han postergado sus compromisos. El análisis concluye indicando que, si la UE aspira a consolidar una auténtica política de defensa común, debe ir más allá de los parches presupuestarios actuales y diseñar una arquitectura financiera estructuralmente coherente con la provisión de un bien público europeo. Rearmar Europa no es sólo una cuestión de gastar más, sino de gastar mejor y juntos.
2. La presión del 2% en defensa: ¿quién la siente de verdad?
A nivel mediático, el foco se ha puesto en alcanzar al menos el 2% del PIB en gasto público en defensa. Pero no sólo importa cuánto, sino también en qué, es decir, la composición del gasto público en defensa. Según el Clasificación Funcional del Gasto de las Administraciones Públicas (COFOG), el gasto público en defensa abarca tres categorías: (a) remuneración del personal militar, (b) consumos intermedios, como munición o combustibles y (c) inversión. Una mayor inversión supone, en principio, un reforzamiento de las capacidades tecnológicas de la defensa y un ejército más moderno. Por ello, además del objetivo fijado en el marco de la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN) en 2014 de llevar el gasto público en defensa al 2% del PIB para 2014, también existe el objetivo de que al menos el 20% de ese gasto se destine a equipamiento.
Como puede observarse en la Figura 1, en 2024, tan sólo un país incumplía el objetivo de invertir al menos el 20% del gasto en defensa en equipamiento: Bélgica, que, a su vez, también incumplía el objetivo del 2% del PIB de gasto público en defensa. El resto de los países en el grupo de “incumplidores” lo están por no llegar al objetivo del 2% del gasto público en defensa: Croacia (1,8%), Portugal (1,5%), Italia (1,5%), Luxemburgo (1,3%), Bélgica (1,3%), Eslovenia (1,3%) y España (1,3%).
Figura 1. Posicionamiento de los distintos países UE con respecto a los objetivos OTAN, 2024
Como se deduce de la Figura 2, entre 2014 y 2024, todos los países UE miembros de la OTAN han aumentado de manera relevante el porcentaje de gasto público destinado a equipamiento. La única excepción es Suecia, con una caída de 6,5 puntos porcentuales, pero que en cualquier caso sigue estando muy por encima del umbral del 20% (en 2024, destinaba el 34% del gasto público en defensa a equipamiento).
Por tanto, tiene sentido que tanto el foco mediático como el político se hayan puesto sobre el objetivo del 2% y no del 20%. Y de este modo, los países que estamos en el radar de la presión política somos Croacia, Portugal, Italia, Luxemburgo, Bélgica, Eslovenia y España. Pero ¿estamos recibiendo todos la misma presión política? Aunque subyazca cierta subjetividad, parece evidente que la presión recibida por España e Italia no es la misma que la aplicada sobre Luxemburgo y Croacia. Y ello obedece a una simple razón: el tamaño de las economías italiana y española es mucho mayor que las de Luxemburgo y Eslovenia, por lo que un incremento de gasto público en defensa de Italia y España reforzará mucho más las capacidades de defensa de la UE que si el aumento se produce en otras economías de menor tamaño.
En efecto, la contribución potencial de países como Italia y España al fortalecimiento de las capacidades de defensa de la OTAN y la UE es significativamente mayor debido a su peso económico, demográfico y militar. Un aumento del gasto militar en Italia o España, incluso si no alcanza el 2% del PIB, genera un volumen absoluto de recursos (tropas, equipos, infraestructura) que supera con creces lo que países más pequeños pueden aportar. Además, ambos países albergan bases estratégicas de la OTAN –como Rota en España y Sigonella en Italia– y lideran misiones clave, como los batallones en Letonia, lo que amplifica su relevancia. Por tanto, la presión política sobre ellos es mayor porque su compromiso tiene un impacto directo y sustancial en la seguridad colectiva, mientras que las expectativas sobre países como Luxemburgo o Eslovenia, con capacidades más limitadas, son proporcionalmente menores.
Y es bastante probable que la presión para aumentar el gasto militar se extienda en breve más allá de Italia y España. En concreto, en caso de que el objetivo de gasto público en defensa sobrepase el 2% del PIB en los próximos meses, algo que no se puede descartar, otros países, como Alemania y Francia (ambos con un gasto público en defensa sobre PIB en 2024 del 2,1%) o los Países Bajos (2% en 2024), pasarán a engrosar la lista de presiones para aumentar el gasto público en defensa.
3. Soluciones financieras ineficientes, que no garantizan el aumento de las capacidades de defensa de la UE
El paquete ReArm Europe propuesto por la Comisión Europea parte de una premisa política acertada –la necesidad urgente de reforzar las capacidades de defensa europeas– pero presenta una arquitectura financiera profundamente ineficiente.
3.1. La defensa como bien público europeo
Desde una perspectiva económica, la defensa común puede conceptualizarse como bien público europeo: su provisión beneficia a todos los ciudadanos de la UE, independientemente de qué país la financie o aplique. Aunque esta caracterización no está exenta de debate académico, como ocurre con otros bienes públicos, como la protección del medio ambiente o la estabilidad macroeconómica, su consumo tiende a ser no rival (la seguridad de un Estado miembro no reduce la de los demás) y no excluyente (no se puede impedir que los ciudadanos de un país se beneficien del refuerzo de las capacidades de defensa del conjunto).
Esta característica implica que la provisión descentralizada de defensa conduce inevitablemente a un problema de coordinación y subinversión. Cada Estado miembro, actuando de forma aislada, tiende a invertir menos de lo óptimo desde el punto de vista colectivo, dado que parte de los beneficios de su esfuerzo son disfrutados por otros. Es lo que se conoce como problema de free-riding. Esta lógica no sólo genera una provisión ineficiente del bien (menos defensa de la necesaria), sino también un gasto fragmentado, redundante y de menor efecto agregado.
En este contexto, la única forma de asegurar una provisión eficiente y coherente del bien público “defensa europea” es mediante financiación y planificación conjunta, a través de instrumentos presupuestarios de la UE o de mecanismos de mutualización bien diseñados. Delegar esta responsabilidad en los presupuestos nacionales, como hace el plan ReArm, no sólo prolonga el desequilibrio entre contribuciones y beneficios, sino que desincentiva la cooperación y perpetúa las asimetrías existentes.
3.2. Fragmentación industrial como derivada del gasto nacional
Además, esta estructura financiera reproduce uno de los principales cuellos de botella históricos en la defensa europea: la fragmentación de la industria militar. Al mantener el gasto a nivel nacional, sin instrumentos obligatorios o incentivadores de contratación conjunta, cada Estado tenderá a favorecer a sus proveedores nacionales, incluso en detrimento de la eficiencia o la interoperabilidad.
Esto no es un problema menor. En los mercados de defensa –cuasi monopsonios donde el Estado es el principal cliente– la escala importa: sin integración de la demanda, no hay concentración ni especialización suficientes en la oferta, lo que impide alcanzar economías de escala, eleva los costes de producción y agrava los problemas de interoperabilidad. El resultado es una industria sobredimensionada en número de empresas, pero subóptima en capacidades. Sin una planificación supranacional, los Estados compiten entre sí para proteger sus campeones nacionales en lugar de integrarlos en un ecosistema europeo más competitivo y resiliente.
3.3. Limitaciones fiscales y falta de credibilidad
A ello se suma una tercera ineficiencia estructural: la limitada capacidad fiscal de los países que deberían liderar el refuerzo de las capacidades de defensa. Italia y España –las dos grandes economías que actualmente se sitúan por debajo del objetivo del 2% del PIB en gasto público en defensa– presentan niveles de deuda pública por encima del 100% del PIB. Su margen para aumentar sustancialmente el gasto en defensa es, por tanto, muy reducido, incluso en un entorno de tipos estables o a la baja. Bélgica, sexta economía de la UE, también está muy lejos de cumplir con los objetivos marcados por la OTAN y presenta igualmente unas cuentas públicas complicadas.
La Figura 3 muestra de forma clara esta limitación estructural. En el eje horizontal se representa el gasto público en defensa como porcentaje del PIB, mientras que en el eje vertical se recoge el nivel de deuda pública sobre PIB. Los países que aparecen en el cuadrante superior izquierdo –como Italia y España– combinan niveles muy elevados de deuda pública con un gasto en defensa aún por debajo del umbral del 2% del PIB. Francia, ligeramente por encima del 2% del PIB, también tiene una elevada ratio de deuda pública sobre el PIB, por lo que en caso de revisarse el objetivo del 2%, se enfrentaría a problemas similares a Italia y España. Son precisamente estas economías, por tamaño e influencia estratégica, las que están llamadas a desempeñar un papel clave en el refuerzo de las capacidades de defensa europeas, pero sus restricciones fiscales dificultan que puedan asumir ese liderazgo sin generar tensiones adicionales en sus cuentas públicas.
En contraste, muchos de los países del norte y del este de Europa –precisamente aquellos que se encuentran geográficamente más expuestos a Rusia– presentan niveles de deuda más bajos y, en general, un mayor esfuerzo relativo en materia de defensa. Polonia, los países bálticos y buena parte de los países nórdicos han superado ya el umbral del 2% del PIB o están muy próximos a hacerlo, pese a contar con economías de menor tamaño. Este patrón refleja una lógica estratégica comprensible: cuanto más cerca se percibe la amenaza, mayor es el esfuerzo presupuestario, incluso en contextos de mayor vulnerabilidad económica o demográfica.
Este desequilibrio genera un doble reto para la arquitectura de defensa europea: por un lado, las economías con mayor capacidad de impacto agregado afrontan mayores barreras fiscales; por otro, los países con mayor determinación política y mayor inversión efectiva en defensa carecen del peso económico suficiente para garantizar un salto colectivo.
Figura 3. Relación entre deuda pública (% PIB) y gasto en defensa (% PIB)
