Tema
El aseguramiento del riesgo climático en regiones vulnerables, como América Latina y el Caribe, requiere nuevos instrumentos y un papel activo de las instituciones financieras multilaterales.
Resumen
El aseguramiento del riesgo climático está sujeto a numerosos fallos de mercado que justifican la intervención del sector público a nivel nacional y multilateral. Los bancos multilaterales de desarrollo pueden desempeñar un papel esencial a la hora de promover nuevos instrumentos en regiones con particular exposición y vulnerabilidad al cambio climático, como América Latina y el Caribe.
Análisis
1. El aseguramiento del riesgo climático y los fallos de mercado
Desde la publicación del informe encargado por el gobierno británico al economista Nicholas Stern en 2006 sobre las consecuencias económicas del cambio climático, la literatura ha analizado en profundidad el papel de los fallos de mercado en este ámbito. El propio Stern calificó el cambio climático como el “fallo de mercado más gigantesco de la historia”. En realidad, son varios los fallos de mercados que han interactuado, provocando la acumulación de gases de efecto invernadero en la atmósfera y consecuentemente el calentamiento global del planeta. El primer fallo son las externalidades negativas de las emisiones de estos gases. Dado que los agentes económicos no internalizan los costes asociados a estas emisiones, el volumen total de emisiones excede con mucho el que sería socialmente deseable. Para tratar de corregir estos efectos, muchos países han desarrollado mercados de carbono con el objetivo de establecer un precio a las emisiones de CO2 (el mayor de estos mercados es el que regula en la Unión Europea –UE– el comercio de derechos de emisión). Otro ejemplo de fallo de mercado es la condición de bien público del clima y el riesgo de que algunos países persigan estrategias no cooperativas o de “polizón”, lo que explica la importancia alcanzada por las negociaciones internacionales en el marco de Naciones Unidas, involucrando a los principales países emisores, un objetivo ineludible para evitar que siga aumentando la concentración de CO2 y otros gases de efecto invernadero en la atmósfera, y con ellos la temperatura global del planeta.
Un caso concreto de fallo de mercado ampliamente documentado en la literatura económica son los denominados mercados incompletos, aquellas situaciones en las que no existen contratos que permitan a los agentes transaccionar sobre determinadas contingencias. Desde los trabajos seminales de Robert Merton, la literatura económica ha analizado extensamente las consecuencias para los mercados financieros –y en particular para los de seguros– de la existencia de mercados incompletos y riesgos no asegurables.
En primer lugar, muchos acontecimientos extremos (como las inundaciones, huracanes y sequías) ocurren con una frecuencia relativamente alta, lo que es característico de distribuciones con “colas anchas” o con una curtosis alta. La principal consecuencia de este tipo de distribuciones en los contratos de seguros es que la prima exigida para cubrir las pérdidas se incrementa más que la propia pérdida esperada, debido la necesidad de cubrir la destrucción de capital en caso de que los riesgos extremos se materialicen. Es decir, como las empresas aseguradoras tienen que cubrirse frente a las contingencias más catastróficas, exigen un colchón adicional para tratar de paliar esta eventualidad, que acaba convirtiéndose en un precio más alto para los asegurados. Fue el ensayista Nicholas Taleb el que popularizó hace unos años el concepto de “Cisne negro” para referirse a estos eventos extremos de gran impacto, analizando sus derivadas sobre el funcionamiento de los mercados financieros.
Una segunda característica de los sucesos extremos es la correlación espacial y temporal de las pérdidas, lo que dificulta la diversificación de los riesgos. Una inundación, por ejemplo, afecta de forma similar a todas las viviendas situadas en las zonas afectadas, lo que impide que las aseguradoras puedan diversificar el riesgo ampliando el número de sus clientes (lo que sí ocurre, en cambio, con los robos u otros daños cubiertos por las pólizas de hogar). Al contrario, cuanto mayor sea el número de clientes en esa zona determinada, mayores serán las potenciales pérdidas para la aseguradora.
Estas características (la elevada curtosis y la correlación espacial y temporal) son bien conocidas, y han dado lugar al desarrollo de instrumentos e instituciones que buscan precisamente corregir sus consecuencias. Uno de los ejemplos más habituales son los consorcios de compensación de seguros, dotados a través de aportaciones obligatorias por parte de las compañías de seguro, y en los que el Estado actúa como último garante, de forma parecida a cómo funcionan, por ejemplo, los fondos de garantía de depósitos en los sistemas bancarios.
Uno de los efectos mejor documentados del cambio climático es la mayor ocurrencia e intensidad de eventos climáticos extremos, convirtiendo lo que hasta ahora era la excepción en la norma, con profundas consecuencias sobre los mercados financieros y de seguros.
El Sexto Informe de Evaluación del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC) de las Naciones Unidas señala precisamente la mayor frecuencia de sucesos climáticos extremos (como olas de calor, incendios, inundaciones y ciclones) como una de las evidencias más robustas del cambio climático. En particular, señala que, con un alto grado de certeza, el calentamiento global está provocando aumentos en la frecuencia e intensidad de las olas de calor, eventos de precipitación extrema (como lluvias torrenciales), sequías más severas y prolongadas, mayor intensidad de ciclones tropicales y cambios en los patrones de incendios forestales, entre otros. La multiplicación de estas circunstancias extremas y su mayor intensidad pasan por tanto a ser uno de los mayores retos para los mercados de seguros en los próximos años.
En definitiva, el cambio climático ensancha las colas de la distribución de probabilidad de sucesos catastróficos, incrementando su curtosis, lo que agrava sus consecuencias para el correcto funcionamiento de los mercados financieros y de seguro, y obliga a preguntarse por la suficiencia de los mecanismos tradicionalmente utilizados para corregir estos efectos, como los consorcios de compensación de seguros, y la necesidad de diseñar mecanismos más amplios, que permitan responder de forma eficaz ante eventualidades que, desgraciadamente, ocurrirán cada vez con mayor frecuencia.
Todos los países del mundo están expuestos al riesgo climático, pero tanto América Latina como el Caribe se encuentran entre las regiones más expuestas a las amenazas climáticas.
Con carácter general, el cambio climático tiende a afectar proporcionalmente más a países en zonas cálidas, pequeños Estados insulares (sujetos a tormentas y al aumento del nivel del mar), y países muy especializados en sectores sensibles al clima (como la agricultura). Por otra parte, los países de renta media y baja tienen una menor capacidad para invertir en medidas de reducción y mitigación del riesgo. En última instancia, la vulnerabilidad de los distintos países vendrá dada por una combinación de mayor sujeción a fenómenos climáticos y menor capacidad de reducción y de mitigación de sus efectos.
En relación con otras regiones, América Latina y el Caribe resulta proporcionalmente bastante vulnerable al cambio climático, ya que cuenta con numerosos países de renta media y baja, muchos de ellos especializados en sectores agrícolas, y generalmente en zonas cálidas. A pesar de contribuir con menos del 10% de las emisiones globales de CO2, ya está pagando un elevado precio por el cambio climático, en forma de aumento de temperaturas, cambios en patrones pluviales, inundaciones y huracanes, que se suman a los desafíos económicos y sociales ya existentes.
Se calcula que en las últimas dos décadas la región ha experimentado hasta 1.350 desastres naturales atribuibles al clima, que han afectado a más de 170 millones de personas y han causado casi 30.000 muertes y daños económicos superiores a los 170.000 millones de dólares. Tan sólo desde 2022 ha habido importantes incendios forestales en Argentina, Chile y la región del Pantanal; fuertes inundaciones en Guatemala, Perú, Bolivia, Colombia, Trinidad y Tobago, Venezuela, Honduras, Paraguay, Ecuador y Brasil; considerables sequías en países agrícolas como Argentina, Uruguay, Honduras y Brasil; y ciclones tropicales en países como Costa Rica, Guatemala, Belice y Honduras. Dentro de esta región, los países del Caribe son de los más expuestos del mundo a sucesos climáticos agudos, viéndose afectados entre dos veces y media y tres veces más que la media mundial (junto con los Estados insulares del Pacífico, el África Subsahariana, Oriente Medio y el norte de África).
Los países del Caribe representan el 0,2% del PIB mundial y apenas el 0,4% de las emisiones totales de CO2 (el 0,2% si se calcula en términos acumulados), pero se ven muy afectados por daños derivados de riesgos agudos (como tormentas y huracanes, por ejemplo). De hecho, durante las últimas dos décadas, 10 países del Caribe han experimentado un impacto anual en su PIB de más del 2% debido al clima, cinco figuran entre las 20 primeras a nivel mundial en términos de muertes per cápita y ocho entre los 20 países con más pérdidas económicas. En esta zona, el daño monetario derivado del cambio climático es 10 veces superior y el número de eventos climáticos 20 veces superior.
América Central y del Sur también se ven significativamente afectadas, aunque más en la línea del promedio mundial. Hay varios países sudamericanos muy expuestos a los efectos del cambio climático en la agricultura, como Bolivia, Ecuador, Guyana y Paraguay, donde supone cerca del 10% de su economía. La agricultura también es relevante en algunos países más grandes como Argentina, Brasil y Colombia. Por otra parte, los países centroamericanos suelen sufrir más daños derivados de riesgos agudos (como tormentas e inundaciones), lo que también afecta a su agricultura (es el caso de Guatemala, Honduras y Nicaragua).
3. La gestión del riesgo climático en América Latina y el Caribe y el papel de las instituciones financieras multilaterales
Como consecuencia de este mayor riesgo, las necesidades de financiación relacionadas con el clima para la región de América Latina y el Caribe son considerables. Según el Fondo Monetario Internacional (FMI), estarían entre el 1,9% y el 4,9% del PIB anual de la región; y, según la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), entre 110.000 y 290.000 millones de dólares anuales. Más del 60% de estas necesidades están relacionadas con la amortiguación de riesgos físicos, pero también son significativas las necesidades de inversión para la adaptación.
La financiación a nivel nacional no suele ser suficiente, no sólo por su menor capacidad fiscal. De hecho, países que cuentan con consorcios de compensación de seguros sólidos han visto también en los últimos años cómo la magnitud y frecuencia de los desastres naturales han tensionado sus mercados. Así, en Estados Unidos (EEUU), el Programa Nacional de Seguros contra Inundaciones (NFIP) no pudo cubrir los daños masivos ocasionados por el huracán Katrina de 2005, obligando a un endeudamiento adicional del Tesoro estadounidense por más de 20.000 millones de dólares. De forma similar, en Japón, el terremoto y tsunami de Tohoku de 2011 llevó al límite el esquema público-privado de reaseguramiento del riesgo de terremotos (JER, Japan Earthquake Reinsurance). La situación es incluso más delicada en aquellos países sin consorcios ni esquemas de protección sólidos, como las inundaciones de Pakistán de 2022, que dejaron al país a expensas de la ayuda internacional. Sin llegar a este extremo, episodios recientes en América Latina, como el terremoto de Chile (2010), las inundaciones en Colombia (2010-2011), el terremoto de Ciudad de México y Oaxaca (2017) y el fenómeno de El Niño Costero (Perú, 2018), pusieron de manifiesto la limitada implantación de los seguros obligatorios, especialmente para los hogares, y la ausencia de consorcios de compensación nacionales, según los casos.
La insuficiencia de recursos a nivel nacional obliga a recurrir a financiación internacional, como la que podrían proporcionar las instituciones financieras multilaterales. Estas teóricamente podrían desempeñar un papel particularmente relevante en la cobertura de riesgos ante sucesos extremos como los climáticos. Aunque la financiación aportada por los bancos multilaterales en esta región es relativamente reducida, estos suelen ser más propensos que otros prestamistas a apoyar la movilización de inversión privada en países con perfiles de riesgos más elevados. A nivel cualitativo, pueden proporcionar financiación a plazos más largos y con un mayor grado de innovación financiera, además de contribuir con asistencia técnica. Aprovechar al máximo la financiación ofrecida por estas instituciones resulta fundamental para financiar la gestión del riesgo climático.
2. Una posible taxonomía de instrumentos de financiación y garantía de riesgos climáticos
La mitigación del riesgo climático requiere instrumentos de diversos tipos. Sin ánimo de ser exhaustivos, podemos agrupar los instrumentos financieros atendiendo a dos variables: de los instrumentos financieros individuales a los admitidos a negociación colectiva en los mercados de capitales y de los instrumentos de financiación cierta a los de carácter contingente (Figura 1).
Figura 1. Instrumentos de financiación y garantía de riesgos climáticos
Con carácter general, podemos distinguir seis grupos de instrumentos; líneas de crédito contingente, fondos de financiación general de proyectos, instrumentos de transferencia de riesgo (seguros, bonos, derivados, titulización y colaboración público-privada), financiación con cláusulas contingentes (préstamos y bonos), apoyo social y asistencia técnica.
Las líneas de contingenciaproporcionan financiación rápida frente a necesidades inmediatas. En esta línea se enmarcan las líneas del Banco Mundial, disponible inmediatamente después de que un país declare el estado de emergencia por desastre, y las del FMI, que permiten un acceso rápido a fondos en caso de crisis o shocks macroeconómicos (que incluyen sucesos climáticos extremos que afecten a la balanza de pagos o crecimiento, aunque estén diseñadas para países con fundamentos económicos sólidos).
Un segundo tipo de instrumentos, aunque no estrictamente de aseguramiento, serían los fondos destinados a la financiación de proyectos de amortiguación y adaptación al cambio climático (o prevención de eventos extremos), de menor flexibilidad que las líneas, pero de mucha mayor cuantía. Ejemplos de ello serían el Fondo Verde del Clima (GCF), los Fondos de Inversión en el Clima (CIF) y el Fondo de Adaptación (AF), gestionados o respaldados por instituciones financieras internacionales. Estos fondos suelen incluir componentes de donaciones, préstamos concesionales, garantías y capital, y generalmente elaboran programas específicos para proyectos en sectores sensibles (agricultura, agua, infraestructuras, etc.) en países vulnerables.
Un tercer tipo de instrumentos serían los instrumentos de transferencia de riesgo, que incluirían:
- Seguros paramétricos o indexados. Son productos de seguro en los que el pago se activa automáticamente si se cumple un parámetro predeterminado (por ejemplo, cierta cantidad de lluvia acumulada). La ventaja es la rápida indemnización y la reducción de costes administrativos, así como la transparencia en los desencadenantes del pago. El inconveniente es que el parámetro no siempre se correlaciona con el daño real (lo que se llama riesgo de base). Este tipo de seguros suelen ser proporcionados por facilidades de seguro soberano o regional, con apoyo de instituciones multilaterales y otros donantes.
- Bonos catastróficos (cat bonds). Son instrumentos de deuda (un tipo de valores vinculados a seguros, también denominados Insurance-Linked Securities o ILS) que permiten transferir el riesgo de un desastre natural desde los emisores (gobiernos, aseguradoras o instituciones multilaterales
