¿Cómo recurrir una instrucción administrativa?

I. ¿Qué es una instrucción administrativa?

La instrucción administrativa es definida por el Tribunal Supremo en la sentencia Nº 1660/2022, de la Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección 5, Rec 8701/2021 de 15 de diciembre de 2022, como aquellos instrumentos: “… que los superiores jerárquicos de las Administraciones dirigen a sus inferiores en uso de su potestad de autoorganización.” Señalando además la referida sentencia que “Sus destinatarios son los funcionarios o los órganos administrativos inferiores, sin que vinculen a terceros ajenos al ámbito administrativo y su finalidad no es otra que la de dar pautas interpretativas para la aplicación de las normas a fin de garantizar una unidad de actuación, o aclarar algún concepto oscuro, sin que quepa rebasar el ámbito de la norma que interpreta. No tienen carácter normativo, ni son el resultado del ejercicio de la potestad reglamentaria”. 

En este mismo orden de ideas, la Sentencia Nº 589/202 de la Sala contencioso-administrativa del Tribunal Supremo de 29 de abril de 2021 (rec.7190/2019) define a las instrucciones administrativas de la manera siguiente: “…desde el punto de vista formal, las instrucciones son lo que dicen ser, esto es, instrucciones. Así se desprende de sus respectivas denominaciones (…) Su estructura, por lo demás, no se asemeja a las disposiciones que tienen carácter normativo, esto es, no se ordena en títulos, capítulos, artículos, disposiciones adicionales, finales, derogatorias.” En ese sentido, cómo recurrir una instrucción administrativa.

II. Características de la instrucción administrativa

Las instrucciones administrativas poseen las siguientes características:

1. Se dictan con fundamento en la potestad de auto-organización que es inherente a toda Administración Pública, y que pueden hacer los órganos superiores sobre los inferiores en cuanto al funcionamiento interno de cada Administración.
2. Son producto de la función interna de la Administración dando órdenes e instrucciones sobre los órganos jerárquicamente subordinados y que, en cuanto tal, ni innovan el ordenamiento jurídico, sino que lo ejecutan, ni trascienden a los ciudadanos.
3. Se funda –a efectos internos- en la jerarquía orgánica siendo vinculantes para el órgano al que se dirigen, por lo que no constituyen norma jurídica para los particulares.
4. Se reservan para el ámbito interno de la propia Administración, haciendo abstracción de la sujeción general de la ciudadanía a la potestad reglamentaria; en consecuencia, no producen efectos vinculantes fuera de este ámbito interno.
5. Poseen un efectivo valor jurídico, diferenciándose de los reglamentos en que las mismas producen sus efectos ad intra de la Administración mientras que las normas reglamentarias producen sus efectos erga omnes con independencia de su relación con la Administración.
6. No puede considerarse disposición de carácter general, por lo que no es admisible su impugnación indirecta por la vía del artículo 26 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa. 

III. Finalidad o función de las instrucciones administrativas

De acuerdo con lo previsto en la Sentencia Nº 589/2021 de la Sala contencioso-administrativa del Tribunal Supremo de 29 de abril de 2021 (rec.7190/2019), la función de las instrucciones administrativas: “…es la de simple mandato dirigido a los funcionarios públicos a los que establece criterios de actuación meramente interpretativos de las disposiciones reglamentarias, que aun pudiendo incidir en los intereses de los particulares, no innovan el ordenamiento jurídico» (cr. STS de 31 de enero de 2018, (rec. cas. 2289/2016).” Y en consecuencia por esa razón carecen de carácter normativo.

En ese mismo orden de ideas se ha pronunciado, la sentencia Nº 1660/2022, de la Sala de lo Contencioso, Sección 5, Rec 8701/2021 de 15 de diciembre de 2022, al señalar que: “…el fin de las instrucciones u órdenes de servicio dada por un órgano superior a otro inferior, es dar pautas interpretativas en la aplicación de las normas que garanticen una unidad de actuación de la Administración o aclarar algún concepto oscuro, pero sin rebasar el ámbito de la norma que interpreta, sin poder afectar a los ciudadanos.”

IV.  Diferencias entre la instrucción administrativa y el Reglamento

Para fijar las diferencias que existen entre una instrucción administrativa y un Reglamento, nos remitiremos a la Sentencia Nº 1.844/2018 de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo, de fecha 19 de diciembre de 2018, la cual establece que: “…el reglamento es una norma y que, como tal, se integra en el ordenamiento jurídico y su aplicación no solo no lo agota, sino que lo hace patente en su eficacia y permanencia, circunstancias que lo diferencia del acto administrativo que no participa de esas circunstancias”.

Agrega además que el reglamento: “…no es una manifestación de la Administración, sino que va más allá y responde a un mandato general del legislador, expreso o implícito, de integrar el ordenamiento jurídico, de completarlo, que es la función tradicional de estas normas jurídicas”. 

Mientras que, las instrucciones administrativas son: “…órdenes en definitiva, que con fundamento en la potestad de autoorganización que es inherente a toda Administración Pública, pueden hacer los órganos superiores sobre los inferiores en cuanto al funcionamiento interno de cada Administración; en esa función de «dirigir la actividad » interna de la Administración dando órdenes e instrucción sobre los órganos jerárquicamente subordinados y que, en cuanto tal, ni innovan el ordenamiento jurídico, sino que lo ejecutan, no trascienden a los ciudadanos, porque se reserva para el ámbito interno, doméstico, de la propia Administración, haciendo abstracción de la sujeción general de la ciudadanía a la potestad reglamentaria, aunque ciertamente esas órdenes internas tengan la vocación de regir en las relaciones de los respectivos órganos administrativos para con los ciudadanos dentro del ámbito establecido por la norma legal o reglamentaria que regule una determinada actividad prestacional o de relación con ellos”.

V. ¿Cómo recurrir una instrucción administrativa?

De conformidad con la mayor parte de la jurisprudencia, en términos generales las instrucciones administrativas no pueden ser recurridas directamente ante los tribunales, sino solo indirectamente, con ocasión de la impugnación de los actos dictados en su aplicación. En ese sentido, con relación al recurso frente a una instrucción administrativa, tal y como lo ha establecido la Sentencia de la Sala Contencioso-administrativa del Tribunal Supremo, de 26 de enero de 2021 (rec.3439/2019): “cuando las circulares e instrucciones se ajustan a su objeto y ámbito, no son recurribles en vía judicial, de manera que sólo los actos de aplicación de la misma podrán ser enjuiciados en el orden contencioso administrativo. (…) cuando la decisión tenga como únicos destinatarios a los subordinados del órgano administrativo, y exteriorice por ello pautas para la futura actuación administrativa que dichos subordinados hayan de realizar, habrá de admitirse que lo que se está dictando no es un acto normativo con eficacia externa para los ciudadanos sino una de esas instrucciones u órdenes de servicio que autoriza y regula el citado artículo 21 de la LRJ/PAC. 

En este segundo caso se tratará, como apunta el recurso de casación, de simples directrices de actuación, dictadas en el ejercicio del poder jerárquico, con el fin de establecer los criterios de aplicación e interpretación jurídica que habrán de ser seguidos en futuros actos administrativos. Y, paralelamente, la correspondiente decisión tendrá una eficacia puramente interna y carecerá de valor vinculante para las personas cuya situación jurídica resulte afectada por esos posteriores actos administrativos que puedan dictarse, las cuales podrán combatir, a través de los correspondientes recursos administrativos y jurisdiccionales, la validez de los criterios que hayan sido aplicados en esos concretos actos administrativos que individualmente les afecten.

En suma, la circular cuestionada no pretende innovar el ordenamiento jurídico regulando la conducta de los ciudadanos, sus únicos destinatarios son los órganos jerárquicamente dependientes de la Dirección General que la dicta a los que imparte unas determinadas pautas de interpretación sobre un requisito contenido en una norma (…) que sólo a ellos vinculan por su relación jerárquica, de forma que su incumplimiento sólo tiene trascendencia en el ámbito doméstico, pues puede acarrear la responsabilidad disciplinaria del funcionario, pero no tiene repercusión alguna en la validez del acto administrativo que se dicte cuyo único parámetro de validez serán las normas a cuyo amparo se haya producido ( art. 21.2 de la Ley 30/1992 , actual art. 6 de la Ley 40/2015 ). Es pues, en los actos de aplicación de la circular en los que se acoja la interpretación que en ella se expresa cuando ésta tendrá eficacia ad extra e incidirá en los derechos de los ciudadanos, y es, por ello, en la impugnación de tales actos que la acojan en la que podrá cuestionarse su acierto o desacierto.”

Esto quiere decir que, cuando las circulares e instrucciones se ajustan a su objeto y ámbito, no son recurribles en vía judicial, de manera que sólo los actos de aplicación de la misma podrán ser enjuiciados en el orden contencioso-administrativo. Así como, además, lo ha establecido, la Sentencia núm. 1.790/2024 emitida por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, en fecha 07 de noviembre de 2024 (STS 5564/2024 – ECLI:ES:TS:2024:5564), en los siguientes términos: “las instrucciones de las autoridades educativas sobre el proyecto educativo de los centros docentes que trasciendan el ámbito interno de la propia Administración y contengan elementos que excedan de la mera información, son susceptibles de recurso contencioso-administrativo.”