Detectamos tres grandes desafíos en financiación de la acción climática

Un estudio exhaustivo de los fondos europeos destinados a España evidencia una desigual distribución territorial, baja inversión en adaptación al cambio climático y difícil acceso a datos sobre el uso de los fondos. Nuestro país es el tercer mayor beneficiario de los fondos de la política de cohesión de la UE, y el principal beneficiario del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia para el periodo 2021-2023. En su propuesta, España ha superado los mínimos obligatorios establecidos por la UE, destinando un 34 % de los fondos de cohesión y un 39,7 % del PRTR a inversiones vinculadas con la acción climática y la transición ecológica, aunque es casi imposible evaluar si verdaderamente se está cumpliendo. 

Con el fin de testar el uso de los fondos públicos europeos destinados a la acción climática y la transición ecológica en España, hemos realizado un informe en el que analizamos las convocatorias de ayudas, previstas y resueltas, el reparto por ámbitos territoriales y los sectores que se están viendo beneficiados. 

La actualización del Plan Nacional Integrado de Energía y Clima (PNIEC) 2023-2030, establece una necesidad de inversión estimada en España de 308.000 millones de euros para alcanzar los objetivos de descarbonización. De esta cifra, el 18 % deberá proceder del sector público, dentro del cual los fondos europeos representan una palanca determinante, con el 13 % del total. 

En el informe –realizado en el seno del proyecto Life Clima 1.5, en el que participan ONG de trece países europeos– analizamos el periodo de programación 2021-2027, centrándonos en los dos principales instrumentos de financiación europea: los fondos de la política de cohesión y el instrumento Next Generation EU (NGEU), canalizado a través del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia (PRTR). Nunca había habido tanto dinero disponible para transformar profundamente las economías y avanzar hacia la transición ecológica en aras de una recuperación sostenible, justa y resiliente. 

Ana Márquez, técnica del Área de Transición Verde de SEO/BirdLife, señala: “Aunque el grueso deberá provenir del sector privado, la financiación pública aún desempeña un papel clave. Desde la UE, se establece que el 30 % de las asignaciones del Marco Financiero Plurianual (MFP) y el 37 % de las del NGEU deben destinarse, al menos en teoría, a la transición verde”. Y añade: “En su propuesta, España ha superado estos mínimos obligatorios que establece la UE, con la asignación de un 34 % de los fondos de cohesión y un 39,7 % del PRTR a inversiones vinculadas con la acción climática y la transición ecológica, pero es casi imposible evaluar si verdaderamente se está cumpliendo, dada la falta de transparencia sobre cómo se computan estas asignaciones y la dificultad de un control real desde la sociedad sobre el objeto final de los fondos y de su efectividad”.” 

Es fundamental hacer un buen uso de los recursos públicos ya disponibles, desviando las finanzas públicas de los combustibles fósiles u otras falsas soluciones y redirigiéndolas hacia la transición ecológica socialmente justa; es decir que los fondos europeos se destinen a las actuaciones y proyectos adecuados, que permitan a los países avanzar hacia sociedades mejores, cumpliendo con los criterios ambientales y sociales. 

Avances y retos 

A pesar de los avances, persisten retos importantes. El análisis evidencia tres desafíos estructurales: la desigual distribución territorial de las ayudas, la baja inversión en adaptación al cambio climático y transición justa, y la dificultad de acceso a datos completos y comparables sobre el uso de los fondos. Lo que sugiere que todavía existe un amplio margen de mejora en el empleo de los fondos europeos para inversiones verdes.  

“La aplicación de los fondos Next Generation en España -plantea Juan Carlos Atienza, responsable de la Unidad de Incidencia para la Transición Verde de SEO/BirdLife– es una prueba clave de cara al nuevo marco financiero europeo, que a tenor de la propuesta de la Comisión Europea volverá a asignar un porcentaje obligatorio a la acción climática y a la biodiversidad. Sin embargo, la experiencia del Plan de Recuperación demuestra que el seguimiento y la evaluación por parte de la sociedad civil han sido extremadamente difíciles. Si no se corrigen estos problemas, será muy complicado garantizar que se cumplen los objetivos europeos, el PNIEC y el Plan Nacional de Adaptación al Cambio Climático.»

Con la finalización de los fondos NGEU en 2026, la política de cohesión va a desempeñar un papel crucial para seguir financiando las inversiones verdes y poder alcanzar los objetivos climáticos y energéticos fijados por los países para 2030. 

Orientación estratégica 

El impacto transformador de los fondos europeos dependerá de su orientación estratégica y de su capacidad para corregir los desequilibrios actuales, acelerar la transición hacia una economía baja en carbono y garantizar que esta se lleve a cabo de forma justa, inclusiva y ambientalmente ambiciosa. Para Meritxell Bennasar, coordinadora del Área de Transición Verde de SEO/BirdLife, “es clave realizar una evaluación completa de las necesidades de inversión y los recursos disponibles para implementar con éxito el PNIEC 2023-2030 actualizado y, sobre esta base, desarrollar una estrategia integral para movilizar las inversiones públicas y privadas necesarias para contribuir a los objetivos climáticos y energéticos de la UE para 2030”. 

Consideramos que las instituciones de la UE deberían mejorar significativamente la propuesta publicada recientemente para el próximo MFP 2028-2034 con el fin de cerrar la brecha de inversión. La propuesta debería incluir:  

1. Un objetivo de integración del 50 % de la inversión verde para abordar todos los objetivos ambientales. 

1. Incluir salvaguardias claras como la de «No causar daño significativo», actualmente plagada de excepciones. 

1. Revisar la metodología propuesta para etiquetar las inversiones verdes, que actualmente abre la puerta a riesgos de lavado verde y a lagunas legales para los subsidios a los combustibles fósiles. 

1. Mantener las garantías para la transición justa, ahora en peligro por la eliminación del Fondo de Transición Justa. 

Asignación de los fondos a la transición verde 

• Para la política de cohesión España cuenta con una dotación total de 35.562 millones de euros para el periodo 2021-2027, convirtiéndola en tercer mayor beneficiario solo por detrás de Polonia e Italia. De esta cifra, 12.505 millones van destinado a la transición verde (un 34 %) -por encima del objetivo del 30 % establecido en el Marco Financiero Plurianual-, asignados mayoritariamente a energías renovables (34,4 %), transporte limpio (23,2 %) y eficiencia energética (21,6 %), y en menor medida, economía circular (10,1 %) y biodiversidad (9,3 %).

• Para el PRTR, España cuenta con una dotación de casi 69.528 millones de euros en transferencias no reembolsables para el periodo 2021-2023, convirtiéndola en principal beneficiario en este periodo. De esta cifra, 27.590 millones van destinados a la transición verde (un 39,7 %) -por encima del objetivo del 37 % establecido en el Reglamento del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia-, asignados mayoritariamente a movilidad sostenible (35,1 %), rehabilitación de edificios (24,6 %) y energías limpias (22,1 %), y en menor medida a biodiversidad (7,2 %) y economía circular (3,1 %). 

Uso de los fondos para la acción climática y la transición energética 

• Para la política de cohesión, la mayor parte de las ayudas “para transición verde” se dirigen a energías renovables y eficiencia energética, mientras que las acciones de adaptación al cambio climático y de transición justa presentan niveles de ejecución considerablemente más bajos. A esto se suma una ejecución todavía limitada: hasta la fecha, se ha distribuido el 27 % del FEDER y apenas un 12 % del presupuesto correspondiente al objetivo político 2 (OP. 2) “Una Europa verde”. Además, la distribución territorial en la recepción de las ayudas correspondientes a las convocatorias para el OP. 2 presenta importantes desequilibr