Negli ultimi anni il consumo di tabacco in Italia ha interessato circa il 19,8% della popolazione adulta, mentre il 23,5% ha fumato in passato. Il consumo di sigarette ha mostrato un andamento decrescente, passando dai 91 miliardi di pezzi nel 2008 a meno di 60 miliardi nel 2023, fenomeno in parte legato alla diffusione di prodotti alternativi come sigarette elettroniche e tabacco riscaldato. Parallelamente, il gettito fiscale derivante dalle accise sul tabacco ha seguito un trend variabile: dopo il picco di 10,6 miliardi di euro nel 2011, è sceso a 9,67 miliardi nel 2024, mentre il gettito per 1.000 sigarette è aumentato da 111 euro nel 2008 a 164,75 euro nel 2024, indicando un progressivo incremento dell’imposizione fiscale.
Persone di 14 anni e più per abitudine al fumo (2024) – Fonte: Istat
VERSO UNA NUOVA TASSAZIONE EUROPEA: IL CONTRIBUTO DELLA TEDOR
Negli ultimi mesi La Commissione Europea ha presentato una proposta che introduce una nuova imposta a livello dell’Unione, denominata TEDOR (Tobacco Excise Duty Own Resource), accompagnata da un innalzamento del livello minimo di accisa che ogni Stato membro è tenuto ad applicare.
La capacità finanziaria del bilancio europeo deve essere infatti proporzionata al livello delle ambizioni dell’Unione e, le sfide interne da affrontare, unite a un contesto geopolitico instabile e alla crescente pressione competitiva a livello globale, rendono necessario un bilancio solido e di dimensioni adeguate, in grado di incidere concretamente nei settori considerati prioritari. A ciò si aggiunge, dal 2028, l’avvio dei rimborsi per i prestiti contratti nell’ambito di NextGenerationEU, che accresce ulteriormente la pressione sulle finanze europee. Per queste ragioni, per il prossimo QFP, la Commissione propone un bilancio pari a 1.980 miliardi di euro, corrispondente all’1,26% del reddito nazionale lordo dell’UE. Entrate e spese sono considerate come parti complementari dello stesso sistema: la combinazione tra esigenze nuove e vincoli stringenti rappresenta l’occasione per aggiornare sia la struttura della spesa sia quella delle entrate. Secondo la Commissione un bilancio più ambizioso e capace di rispondere in maniera efficace alle priorità comuni richiede necessariamente nuove risorse proprie, non è infatti sostenibile affidarsi unicamente ai contributi nazionali: serve un impegno condiviso che alleggerisca il peso sui bilanci degli Stati membri e, al contempo, assicuri il finanziamento stabile delle politiche comuni. In questo quadro, la Commissione propone una decisione aggiornata sulle risorse proprie, con l’obiettivo di diversificare le fonti di entrata e aumentare i massimali per i pagamenti fino all’1,75% del RNL dell’UE a 27.
Tra le tante opzioni è prevista l’introduzione di una risorsa propria basata appunto sulle accise sul tabacco che rappresenterebbe un nuovo strumento in grado di migliorare la sostenibilità finanziaria del bilancio europeo. Principalmente affronterebbe il problema degli acquisti transfrontalieri legati alle differenze nei regimi fiscali tra Stati membri, fenomeno che genera distorsioni di mercato; dall’altro lato la misura garantirebbe un flusso significativo di nuove entrate per il bilancio dell’Unione.
La proposta si colloca in parallelo con la revisione della direttiva del Consiglio sulle accise del tabacco, volta ad aggiornare i livelli minimi di imposizione e ad estendere il campo di applicazione della normativa a nuove tipologie di prodotti. Tuttavia, la risorsa propria TEDOR non è giuridicamente vincolata all’adozione della direttiva riformata e può quindi essere introdotta indipendentemente dal suo iter legislativo. Secondo il disegno della Commissione l’applicazione di un’aliquota uniforme del 15% sui quantitativi di tabacco e prodotti del tabacco immessi al consumo, calcolata sulla base dell’aliquota minima stabilita in ciascuno Stato membro, costituirebbe il meccanismo operativo attraverso cui generare le nuove entrate. Le nuove proposte di revisione delle accise sul tabacco e sui prodotti alternativi prevedono incrementi molto significativi: per le sigarette, l’imposta passerebbe da 90 a 215 euro ogni mille unità, con un aumento del 139%; l’incremento è ancora più marcato per il tabacco da rollare, che da 60 euro al chilo verrebbe portato a 215 euro (+258%); particolarmente rilevante risulta la previsione per i sigari, per i quali si ipotizza un rialzo da 12 a 143 euro ogni mille unità o al chilogrammo, pari a un incremento del 1.090%.
Anche i prodotti alternativi rientrano nel nuovo impianto fiscale. Le sigarette elettroniche verrebbero tassate sulla base della concentrazione di nicotina: 0,36 euro per millilitro nei liquidi con un contenuto superiore a 15 mg/ml, e 0,12 euro al millilitro per quelli con concentrazione inferiore. Per il tabacco riscaldato la Commissione ha scelto un approccio relativamente più contenuto, proponendo 108 euro ogni mille unità o 155 euro al chilo, circa la metà rispetto alle sigarette tradizionali. Infine, le bustine di nicotina, la cui diffusione è monitorata con particolare attenzione per la presenza di aromi attrattivi, verrebbero assoggettate a un’imposta di 143 euro al chilogrammo.
POSSIBILI EFFETTI DELLA RIFORMA
L’effetto di un aumento delle tasse sul tabacco dipende dall’elasticità della domanda: se la domanda è poco elastica, i consumatori riducono poco i consumi anche a fronte di prezzi più alti. Secondo l’OMS l’elasticità è in media -0,4 nei paesi sviluppati e tra -0,4 e -0,8 nei paesi in via di sviluppo: un aumento del 10% dei prezzi ridurrebbe dunque i consumi del 4% circa.
Per l’UE, Chaloupka et al. (2010) mostrano che un aumento dell’accisa specifica riduce i consumi (circa 350-400 sigarette in meno l’anno per persona) e aumenta il gettito, mentre l’aumento delle imposte ad valorem può persino incrementare leggermente i consumi, poiché i fumatori passano a marche più economiche. Yeh et al. (2017) evidenziano che l’elasticità varia con il reddito: è più alta nei paesi poveri (-1,2) e più bassa in quelli ricchi (-0,5).
Studi nazionali evidenziano differenze rilevanti nell’elasticità della domanda di tabacco: in Italia (Gallus et al., 2003) un incremento dell’1% dei prezzi comporta una riduzione dei consumi dello 0,43%, mentre in Spagna (Almeida et al., 2020) l’elasticità media è stimata a -0,6, con marcate variazioni tra le diverse regioni. Per stimare l’impatto delle recenti proposte, l’Osservatorio conti pubblici italiano ha adottato un valore di elasticità pari a -0,4, considerato una stima di consenso applicabile anche al caso italiano, utilizzandolo per stimare gli effetti, in primo luogo, della proposta della Commissione Europea, ma anche di quella avanzata dall’Associazione Italiana di Oncologia Medica (AIOM), che prevede un incremento di 5 euro per confezione.
Negli scenari analizzati, tutte le misure comporterebbero un aumento dei prezzi. Con le proposte europee il costo di un pacchetto oscillerebbe tra 6,2 e 9 euro, corrispondente a un incremento compreso tra il 15,6% (TEDOR sul sistema attuale) e il 67,8% (TEDOR + accisa minima a 215 €/1000 sigarette), mentre con la proposta AIOM il prezzo supererebbe i 10 euro, pari a un aumento del 93%. Sul fronte dei consumi, le misure europee porterebbero a una riduzione tra il 6,2% e il 27%, mentre quella AIOM determinerebbe una diminuzione fino al 37%.
Sul piano delle entrate, con TEDOR da sola l’Italia incasserebbe circa 1 miliardo di euro in più (840 milioni di accise e 240 milioni di IVA), mentre l’UE otterrebbe circa 500 milioni. Rimane da considerare l’impatto del contrabbando, che potrebbe influire sia sul gettito fiscale che continuare ad influenzare l’andamento dei consumi.
CONCLUSIONI
Le recenti proposte fiscali sul tabacco, a livello nazionale ed europeo, mirano a uniformare l’imposizione sui prodotti tradizionali e alternativi, aggiornando i livelli minimi di accisa e generando nuove entrate fiscali. La misura TEDOR consentirebbe di armonizzare il mercato tra Stati membri, ridurre distorsioni legate agli acquisti transfrontalieri e rafforzare la sostenibilità finanziaria dei bilanci pubblici. L’effetto delle nuove imposte sui consumi dipenderà dall’elasticità della domanda e dalla capacità di contrastare fenomeni come il contrabbando, con possibili aumenti dei prezzi e del gettito fiscale sia nazionale sia europeo.
