Mensajes clave
- EEUU, principal artífice en su día del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (General Agreement on Tariffs and Trade, GATT) y la Organización Mundial del Comercio (OMC), ha ido abandonando de manera paulatina su posición de liderazgo en el sistema comercial basado en normas. Los aranceles de la era Trump y la continuación de determinadas políticas proteccionistas por parte de Biden suponen un cambio que deja un vacío de poder en la gobernanza mundial del comercio.
- Se vislumbran tres futuros posibles para el comercio mundial: (a) un “comercio sin normas”, dominado por acuerdos coercitivos y transaccionales y por bloques inestables; (b) un “orden comercial fragmentado” en el que una coalición de países mantendría el comercio regulado pese al desmarque de EEUU y China; y (c) un “sistema reconstruido” con la reincorporación de EEUU y China.
- La UE, en su condición de tercera potencia comercial del planeta, se encuentra en una posición inmejorable para organizar y liderar una coalición comercial basada en normas. A diferencia de EEUU y China, la UE mantiene su firme compromiso con los marcos jurídicos y el multilateralismo. No obstante, ese papel exigiría superar las tendencias introspectivas y ejercer un mayor liderazgo estratégico.
- En este informe se proponen cinco iniciativas estratégicas para la Comisión Europea: (a) reducir la dependencia de EEUU y China, manteniendo una agenda equilibrada con ambas potencias; (b) completar y ampliar su red de tratados de libre comercio (TLC); (c) forjar una coalición con los miembros del CPTPP y otros socios para defender el comercio regulado; (d) asociarse con la Unión Africana (UA) en cuestiones de comercio, inversión ecológica y cooperación digital; y (e) liderar las actividades sobre la interacción entre comercio y clima, promocionando un sistema mundial de fijación de precios del carbono y respaldando la descarbonización en las economías en desarrollo.
- El comercio mundial no puede aislarse de las presiones económicas y políticas más generales como la competencia geopolítica, la transformación digital, la política industrial y el cambio climático. Todo orden comercial sostenible debe incorporar estas dimensiones al tiempo que apoya a las economías vulnerables y hace frente a los desequilibrios macroeconómicos.
Análisis[1]
Una de las reacciones más extrañas al acuerdo político del 27 de julio entre EEUU y la UE en el ámbito comercial fue un artículo de opinión del representante de comercio estadounidense, Jamieson Greer, en el New York Times. A su juicio, el pacto alcanzado en el club de golf de Turnberry es un “acuerdo histórico” que sienta las bases de un nuevo orden comercial mundial “justo, equilibrado y orientado a la satisfacción de intereses nacionales concretos, y no a las vagas aspiraciones de las instituciones multilaterales”.[2] La falta de entusiasmo con la que se ha recibido el acuerdo en Europa indica que pocas personas ajenas al actual gobierno estadounidense comparte la opinión de que el acuerdo de Turnberry vaya a entrar en los anales de la Historia al mismo nivel que la Carta del Atlántico.[3]
No obstante, es difícil no estar de acuerdo con la afirmación de que los aranceles del “Día de la Liberación” han puesto punto y final a casi 90 años de liderazgo estadounidense de un orden comercial basado en normas y en la no discriminación. Incluso en el caso improbable de que el próximo presidente de EEUU revirtiese por completo los aranceles de Trump, no habría que hacerse ilusiones sobre que EEUU fuese a capitanear una reforma del sistema comercial mundial. Si el comercio fuese a seguir basándose en normas, otros tendrían que ocupar ese vacío de liderazgo.[4] En el presente análisis se examinará en primer lugar el contexto histórico de la decisión estadounidense de sabotear el orden comercial del que fue el artífice principal.[5] A continuación se presentarán tres futuros posibles para la evolución del régimen comercial. Por último, se formularán recomendaciones sobre la posible contribución de la política comercial de la UE a la evolución y configuración del sistema mundial de comercio en una dirección acorde con sus valores e intereses.
1. El papel de EEUU en la evolución del sistema comercial regulado
El anuncio del presidente Trump de los aranceles durante el “Día de la Liberación” supuso un ataque frontal a los dos pilares fundamentales del sistema del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (General Agreement on Tariffs and Trade, GATT) y la Organización Mundial del Comercio (OMC): el principio de no discriminación y la estabilidad de las consolidaciones arancelarias. Con esa forma de proceder, EEUU revertía también casi un siglo de negociaciones recíprocas para bajar los aranceles. El arancel medio actual de casi el 20% se acerca al aplicado durante la Gran Depresión.[6] ¿Cómo se ha llegado a esta situación? ¿Responde la nueva política comercial de EEUU a una preferencia política ideológica e idiosincrática del presidente actual o acaso refleja un cambio más estructural en la manera en la que EEUU se plantea el sistema comercial mundial?[7]
Para intentar encontrar la respuesta a estas cuestiones, merece la pena hacer un breve repaso del papel de EEUU en la creación y el mantenimiento del orden comercial a lo largo de cuatro fases distintas de su evolución histórica:[8]
- 1947-1995: creación de las instituciones de un sistema comercial basado en normas. Aparte de ser el principal arquitecto del GATT, EEUU fue el impulsor por excelencia de las rondas sucesivas de liberalización comercial. Este papel hegemónico no implicaba que EEUU estuviese exento de acomodar sus intereses a los del resto de los miembros del GATT. La Comunidad Europea (actual UE) tuvo un papel fundamental en todas las negociaciones del GATT a partir de la Ronda Kennedy de los años 60 y, en particular, en las negociaciones de la Ronda Uruguay que dieron lugar a la creación de la OMC. Por lo tanto, el sistema comercial fue el fruto de numerosas interacciones entre EEUU y sus principales socios comerciales. La hegemonía estadounidense quedó apuntalada por su papel de garante de la seguridad y su posición dominante en el sistema monetario internacional. Su papel “hegemónico” en el comercio se reflejó en su influencia para configurar el orden comercial mundial. Al contrario del argumento esgrimido ahora por la Administración Trump, esa situación no implicaba que EEUU estuviese dispuesto a aceptar una relación comercial desigual, ya que el país insistió en la reciprocidad y la garantizó al menos con países de un nivel de desarrollo comparable. La característica más destacable de la OMC era su alto grado de “formalización jurídica”, puesto que, a diferencia de lo que ocurría con la mayor parte de los demás regímenes comerciales, EEUU aceptaba la resolución vinculante de litigios por parte de un órgano permanente de carácter judicial. El pacto fundamental que dio pie a la creación de la OMC fue una ampliación considerable de las disciplinas propias del régimen comercial y la aceptación por parte de EEUU de restricciones efectivas para el recurso al unilateralismo.[9] Al mismo tiempo, la OMC se creó con una estructura institucional rígida basada en el principio constitutivo del compromiso único y la toma de decisiones por consenso.[10]
- 1995-2008: tentativas de definición de una agenda para la OMC. Una vez creada la OMC, y en el contexto de una rápida globalización económica, la nueva organización se embarcó en negociaciones de adhesión con la intención de convertirse en una organización cuasiuniversal y preparar la puesta en marcha de una nueva ronda de negociaciones comerciales. EEUU fue un firme defensor de la incorporación de China a la OMC (2001) por la esperanza de que el país evolucionase hacia una economía de mercado. En cambio, mostró muchas más reticencias que la UE a la ampliación de las disciplinas de la OMC a ámbitos nuevos como las inversiones o la competencia, optando por centrarse en negociaciones más tradicionales sobre el acceso al mercado. Hasta cierto punto, puede explicarse por la inquietud que suscitaba la posibilidad de que una coalición cada vez más visible de países en desarrollo intentase orientar las normas en una dirección opuesta a los intereses de las empresas estadounidenses. Sin embargo, se vislumbraron también los primeros indicios de oposición a nivel interno a las políticas de libre comercio, como quedó patente en la debacle de Seattle (1999). Un período inusitado de estrecha cooperación entre EEUU y la UE bajo la batuta del representante de comercio Robert Bruce Zoellick y el comisario Pascal Lamy fue decisivo para que en 2001 viese la luz el llamado Programa de Doha para el Desarrollo (PDD). No obstante, las negociaciones echaron a andar en el contexto geopolítico especial que siguió a los ataques del 11-S, por lo que no recabaron un apoyo político firme ni entre sus propios partidarios. Tras una trayectoria azarosa, las negociaciones quedaron abandonadas a todos los efectos en julio de 2008, poco antes del estallido de la gran crisis financiera. La defunción del PDD puso de manifiesto la dificultad que entrañaba alcanzar un equilibrio entre las condiciones de acceso a los mercados y los compromisos normativos en un contexto en el que las economías emergentes iban adquiriendo un protagonismo cada vez mayor en el sistema mundial del comercio. A partir de ahí, las negociaciones comerciales de las grandes potencias dejaron bastante de lado a la OMC y se centraron en unos tratados de libre comercio bilaterales o plurilaterales que cada vez incluían más normas ajenas a las de la OMC en ámbitos que favorecían la creación de cadenas de valor mundiales.
- 2008-2016: el auge de China. Son muchos los motivos por los que fracasó el PDD, pero uno de los factores importantes fue la reticencia de los países a reducir los aranceles conforme al principio de no discriminación en un momento en el que las industrias nacionales experimentaban el llamado “shock comercial chino”. El efecto del auge de las importaciones procedentes de China en los mercados laborales se dejó sentir en especial en EEUU por sus limitaciones como Estado social del bienestar y por la ausencia de políticas activas de reajuste.[11] Durante su primer mandato, la Administración Obama se decantó por una posición muy vacilante sobre la negociación de tratados de libre comercio, si bien en el segundo mandato aplicó un planteamiento ambicioso para intentar modernizar las normas del comercio internacional al convertir a EEUU en el centro neurálgico de dos acuerdos comerciales de gran alcance: el Acuerdo de Asociación Transpacífico (Trans Pacific Partnership, TPP) y la Asociación Transatlántica de Comercio e Inversión (Transatlantic Trade and Investment Partnership, TTIP). En parte, la motivación detrás de estas iniciativas era definir normas que pudieran influir en las prácticas no comerciales chinas sin incluir a China en la mesa de negociación. La preferencia por estos acuerdos plurilaterales de alto nivel implicaba también oponerse a cualquier intento de reactivación de las negociaciones multilaterales en Ginebra. Dos acontecimientos en concreto echaron a perder esta estrategia. El primero fue la elección en 2016 de Donald Trump, que se produjo en el contexto de una reacción más amplia contra la globalización. El otro cambio estructural fue la aprobación por parte de China de una exitosa (pero cara) política industrial basada en subsidios masivos sin transparencia destinados a conseguir una posición dominante en los sectores incluidos en el futuro plan estratégico Hecho en China 2025 (2015). En EEUU fue calando con fuerza la opinión de que, en parte por los dictámenes del Órgano de Apelación, las normas de la OMC no servían para contrarrestar en la práctica las distorsiones provocadas por la intervención del Estado en la economía china.[12]
- 2016-2025: el abandono del sistema comercial basado en normas por parte de EEUU. La primera decisión de política comercial de la Administración Trump fue paralizar las negociaciones de los tratados de libre comercio. Ese planteamiento contrastaba con el de Japón y la UE, potencias que redoblaron su apuesta por el libre comercio (CPTPP, TLC de la UE con Canadá, Japón y Vietnam). Una consecuencia de esta divergencia, con implicaciones para la política arancelaria actual de Trump, es que EEUU suele tener que pagar aranceles más altos en los mercados de exportación que los países que mantuvieron una política activa de negociación de TLC. Ese fue el momento en el que EEUU procedió a bloquear la designación de los miembros del Órgano de Apelación de la OMC (y, por lo tanto, dejó sin efecto el compromiso de la Ronda Uruguay de respetar el fallo vinculante de terceros), esgrimió el recurso a la excepción por motivos de seguridad nacional para proteger el sector del acero y el aluminio e impuso aranceles discriminatorios a una parte considerable del comercio chino.[13] La Administración Biden no revirtió ninguna de estas políticas y optó también por políticas industriales que conculcaban sus obligaciones derivadas de la OMC, además de reforzar los controles a las exportaciones e inversiones relacionadas con China para tecnologías críticas. Al examinar la realidad a través de este prisma, las acciones de Trump 2.0 equivalen básicamente a completar el proceso de desvinculación del comercio regulado al añadir dos elementos fundamentales a la política comercial estadounidense: (a) la decisión de ignorar el principio de no discriminación y las consolidaciones arancelarias con todos sus socios comerciales y no solamente con China; y (b) el abandono de cualquier esperanza de reformar un sistema que siga basándose en normas concretas, como ilustran a la perfección las decisiones arancelarias de EEUU y las justificaciones expuestas por Jamieson Greer en su artículo de opinión en el New York Times.
El relato expuesto indica que la hipótesis de trabajo debe ser que hay pocas posibilidades de que EEUU esté dispuesto a aceptar restricciones a su política comercial parecidas a las que asumió en 1995. Mientras los Demócratas se muestran críticos con los aranceles de Trump y aún no han definido su postura en materia de política comercial, parece existir un consenso bipartidista que apunta a que la OMC ha dejado de tener utilidad y los tratados de libre comercio tradicionales resultan demasiado costosos a nivel político. Esta posición parece hundir sus raíces tanto en el conflicto geopolítico con China como en los fracasos de la política interna, en particular en la debilidad del Estado social del bienestar como herramienta que facilita la adaptación ante las crisis económicas. Sería difícil revocar los aranceles de Trump por su capacidad de generar ingresos y por los intereses creados a partir de la fuerte protección arancelaria. Resulta paradójico que tanto EEUU como China parecen verse atrapados en restricciones de economía política que les impiden optar por la política comercial correspondiente a su peso en la economía mundial. Un ajuste de los desequilibrios macroeconómicos requeriría una reducción del déficit presupuestario estadounidense (financiado a través de impuestos no distorsionadores, en lugar de mediante aranceles) y la transición en China hacia un modelo de crecimiento basado en el consumo. En ambos casos, los ajustes se podrían introducir de manera que reforzasen el Estado social del bienestar y respaldasen políticas comerciales más abiertas. Por lo tanto, se antoja difícil vislumbrar un sistema comercial reformado con plena participación de EEUU y China sin una relajación considerable de las tensiones geopolíticas y sin ajustes macroeconómicos que vayan mucho más allá del régimen comercial. Entre tanto, ninguna potencia que desee ejercer su liderazgo podrá contar con EEUU y China para impulsar un orden comercial regulado.
2. Futuros posibles para el comercio mundial en el próximo decenio
Entre las instituciones centrales del sistema comercial actual, destacan la OMC y los tratados de libre comercio. EEUU desempeñó un papel hegemónico en la creación y el mantenimiento de un sistema basado en normas, aunque, desde 2008 como mínimo, esa función fue objeto de una creciente controversia interna que culminó con la decisión del presidente Trump de desvincular por completo a EEUU de cualquier compromiso con las normas internacionales. Esta decisión llega en un momento en el que el comercio mundial está mucho más diversificado que en el período unipolar posterior a la Guerra Fría, momento en el que la geopolítica está dominada por la competencia geoeconómica entre EEUU y China y en el que las economías están sometidas a una transformación de amplio calado por las nuevas tecnologías digitales y la necesidad de dejar de lado los combustibles fósiles para el consumo energético. Esta nueva realidad difícilmente podrá gestionarse sin introducir ajustes considerables en el régimen comercial, por lo que el mantenimiento del statu quo ha dejado de ser una opción. Al mismo tiempo, la mayoría de las naciones que comercian siguen aferrándose a la estabilidad que proporciona un orden comercial regulado y continúan cumpliendo las normas de la OMC en la mayor parte de sus relaciones comerciales.
Al plantearse los posibles escenarios para el sistema mundial del comercio en el próximo decenio, se deben tener en cuenta tres variables: (a) hasta qué punto estarán o no dispuestos EEUU y China a aceptar determinadas salvaguardias normativas mientras siga existiendo su competencia geoeconómica; (b) la capacidad del resto del mundo para actuar de manera colectiva y organizar un sistema comercial regulado independiente de la cooperación de los dos grandes rivales geopolíticos; y (c) la capacidad de adaptación de instituciones existentes como la OMC y los tratados de libre comercio.
En este análisis se presentan tres futuros posibles para el próximo decenio: (a) un comercio sin normas; (b) un orden comercial fragmentado con una coalición favorable al comercio regulado; y (c) la reconstrucción del sistema mundial del comercio. El tercer escenario implicaría que EEUU y China estuviesen dispuestos a cooperar para llevar a cabo una reforma de amplio calado de las instituciones comerciales actuales, algo improbable sin una gran crisis que genere tanto el contexto político necesario para reforzar la cooperación c
