- La AIReF analiza marco fiscal nacional desde su entrada en vigor y asegura que los problemas de diseño e implementación han socavado su eficacia y han llevado a un bajo nivel de cumplimiento de las reglas fiscales
- Constata falta de consistencia entre las múltiples reglas que existen, problemas de coordinación entre administraciones y un sistema excesivamente estricto de medidas correctoras que resulta inaplicable
- Analiza el cumplimiento de las reglas año a año y estima que, si se hubiera cumplido de manera estricta el marco desde su entrada en vigor, la deuda pública estaría en torno al 69% del PIB
- Repasa la reforma del marco europeo, que se articula en torno a principios que valora positivamente, pero diferentes a los que inspiraron el marco nacional, lo que lleva a una incoherencia entre ambos que aumenta la incertidumbre institucional y debilita su aplicación
- Recuerda que la reforma incluyó cambios en la directiva europea sobre marcos fiscales nacionales que España tendrá que transponer en 2025, lo que supone una oportunidad para impulsar una reforma integral y de calado del marco nacional
- Propone revisar el sistema de reglas fiscales numéricas en línea con el nuevo marco europeo, situando en el centro la regla de gasto una vez que se armonice con la europea
- Plantea revisar el proceso de fijación de objetivos y fortalecer la credibilidad y aplicación de las medidas preventivas y correctivas más enfocadas al cumplimiento a medio plazo y con incentivos al cumplimiento
- Sugiere ampliar el contenido del PFEMP y del informe de progreso, así como regular la obligación de que cada administración elabore su propio PFEMP
- Propone desarrollar el contenido de algunos principios generales de la Ley de Estabilidad, regular la cláusula de escape en línea con el marco europeo y reformular los mecanismos extraordinarios de financiación
La Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIReF) publicó hoy la Opinión sobre la reforma del marco fiscal nacional, un elemento esencial que engloba el conjunto de reglas, instituciones e instrumentos y prácticas presupuestarias orientado a preservar la estabilidad presupuestaria y la sostenibilidad de las cuentas públicas. La AIReF analiza el funcionamiento del marco desde su entrada en vigor y las implicaciones de la reforma del marco europeo aprobada en 2024, que ha supuesto un cambio de gran calado e incluye la modificación de la directiva que regula los marcos fiscales nacionales que España tendrá que transponer antes de que acabe 2025. Concluye que es necesario implementar una reforma integral del marco fiscal nacional en España para superar las debilidades constatadas desde su aplicación y adaptarlo al nuevo espíritu del marco europeo, que pone el foco en la visión de medio plazo, la apropiación nacional y la diferenciación.
La AIReF recuerda que, en España, el desarrollo del marco fiscal nacional actual se produjo tras la crisis financiera y de la mano de la legislación europea, que concebía los marcos nacionales como instrumentos para reforzar el cumplimiento de los compromisos europeos. En España el desarrollo del marco se concretó en la reforma del artículo 135 de la Constitución y la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera (LOEPSF), entre otras reformas. Desde su puesta en marcha, la AIReF ha venido identificando debilidades en su funcionamiento derivadas tanto de su diseño como de su aplicación práctica.
Por un lado, detecta debilidades por la existencia de múltiples reglas de cumplimiento simultáneo: la regla de gasto, la regla de déficit y la regla de deuda, aunque en la práctica se observa una preeminencia de los objetivos anuales de déficit. Además, constata que falta de consistencia entre ellas, ya que los objetivos de estabilidad presupuestaria se fijan sin tener en cuenta la regla de gasto ni la situación de partida de cada administración. Esto, según la AIReF, conduce a objetivos que en muchas ocasiones no son factibles y que no son coherentes entre sí. A ello se añade la posibilidad de que el marco fiscal nacional pueda no ser operativo, como sucede en la actualidad, por la falta de aprobación de los objetivos de estabilidad presupuestaria desde 2023.
Por otro lado, la AIReF detecta debilidades en el sistema de medidas correctoras previsto en la LOEPSF, que puede llegar a ser tan estricto que resulta inaplicable. Además, subraya que estas medidas no gradúan su intensidad dependiendo de la magnitud, la causa o la reiteración de la desviación; generan costes económicos, se convierten en cargas burocráticas como los Planes Económicos Financieros o suponen recortes lineales de gasto. Asimismo, constata que los compromisos de las distintas administraciones distan mucho de favorecer su apropiación, puesto que se perciben como una imposición desde la administración central.
La AIReF considera que los problemas de diseño e implementación, junto con otros factores exógenos, han socavado la eficacia del marco fiscal nacional, lo que se refleja en un bajo nivel de cumplimiento de las reglas, principalmente de los objetivos de estabilidad y de la regla de gasto, con la excepción de las orporaciones locales. La AIReF realiza una simulación y señala que, si se hubieran cumplido en los años que no estaban suspendidas, la deuda pública estaría hoy en torno al 69% del PIB.
Reforma del marco fiscal europeo
En la Opinión, la AIReF repasa también el efecto de la aprobación de la reforma del marco fiscal europeo en abril de 2024, que se articula en torno a tres elementos que la AIReF valora positivamente: una mayor orientación de medio plazo, el establecimiento de compromisos diferenciados por países en torno a una única regla cuantitativa, la senda de gasto primario neta de medidas de ingresos, y el fortalecimiento de la apropiación nacional para favorecer el cumplimiento.
Estos elementos distan mucho de los que inspiraron el desarrollo del marco fiscal nacional, lo que supone una falta de coherencia que aumenta la incertidumbre institucional y debilita la correcta aplicación de ambos. En concreto, la AIReF señala que la multiplicidad de reglas nacionales dificulta la consecución de los objetivos europeos y destaca las diferencias entre las dos reglas de gasto. La nacional está concebida para países que se encuentran en equilibrio estructural, al establecer que el gasto computable no puede crecer por encima del crecimiento potencial nominal de la economía. La europea, para economías que deben afrontar un proceso relevante de reducción de su deuda. Además, la regla de gasto nacional excluye a la Seguridad Social y, por tanto, al gasto en pensiones que representa casi un tercio del gasto público.
Según la AIReF, la falta de coherencia entre ambas reglas puede llevar a diagnósticos muy distintos. En el Informe sobre los proyectos y líneas fundamentales de los presupuestos de las AA. PP. 2026, la AIReF constató que la aplicación de la regla de gasto nacional implicaría la necesidad de ajustes por un importe de 12.000 millones de euros, mientras que no sería necesario ningún ajuste para cumplir con los compromisos europeos. No obstante, esta situación se invertiría en 2026 y el cumplimiento de la regla de gasto nacional no garantizaría el cumplimiento de la regla de gasto europea.
En la Opinión, la AIReF también pone de manifiesto que los primeros pasos en la implementación de este nuevo marco no están cumpliendo con las expectativas creadas, puesto que los primeros Planes Fiscales Estructurales de Medio Plazo (PFEMP) constituyen más un compromiso de objetivos fiscales agregados que verdaderas estrategias fiscales de medio plazo. En el caso español, no contiene escenarios macroeconómicos y fiscales completos, no concreta las medidas y reformas y se han puesto en marcha sin la participación del Parlamento, las distintas administraciones y la AIReF.
Según la AIReF, nada impide que el marco nacional pueda reforzar estos elementos y la transposición de la directiva europea sobre los requisitos aplicables a los marcos nacionales abre una ventana de oportunidad. Esta directiva se modificó en el marco de la reforma global del marco fiscal europeo con nuevas directrices para la mejora de las estadísticas, el fortalecimiento de los marcos presupuestarios de medio plazo y de las Instituciones Fiscales Independientes (IFIs) y nuevas exigencias para reflejar el impacto del cambio climático. En cuanto a las IFIs, se incorpora una nueva función en su mandato que consiste en analizar e informar sobre la solidez, coherencia y eficacia del marco fiscal nacional. Los países deben transponerla en 2025.
Propuestas
La institución considera que todos estos elementos hacen necesaria una reforma integral y de calado del marco fiscal nacional. La AIReF plantea una serie de propuestas para superar las debilidades detectadas y mejorar la coherencia con el marco europeo:
- Revisar el sistema de reglas fiscales numéricas situando la regla de gasto armonizada con la europea en el centro de la supervisión.
- Definir un procedimiento de fijación de objetivos con criterios transparentes y explícitos, que asegure el cumplimiento de los compromisos del PFEMP, tenga en cuenta la factibilidad y la situación de partida de las diferentes administraciones y fomente la apropiación de los compromisos.
- Ampliar el contenido del PFEMP y regular el procedimiento para su elaboración para que constituya una auténtica estrategia fiscal a medio plazo realista y creíble. Ampliar en consonancia el contenido del Informe Anual de Progreso.
- Regular la obligación de la administración central, los Fondos de la Seguridad Social, las comunidades autónomas y las grandes corporaciones locales de elaborar su propio PFEMP para asegurar la coherencia entre la planificación presupuestaria del medio plazo de cada administración y del conjunto de las AAPP. Estos PFEMP se elaborarían en paralelo con el nacional, con un procedimiento análogo de elaboración y aprobación y un contenido similar.
- Fortalecer la credibilidad, eficacia y aplicación del sistema de medidas preventivas y correctoras:
- Racionalizar el sistema eliminando las de cumplimiento forzoso con escasa credibilidad y con una mayor gradualidad.
- Fijar plazos máximos predefinidos en casos como la publicación de los informes de cumplimiento de las reglas fiscales o la convocatoria del Consejo de Política Fiscal y Financiera tras la presentación de un PEF.
- Reformar el sistema de incumplimientos con un enfoque más flexible y plurianual, incorporando una cuenta de control, como a nivel europeo.
- Extender las medidas preventivas a la administración central a fin de anticipar riesgos de incumplimiento antes de que se materialicen.
- Sustituir los acuerdos de no disponibilidad de gasto por revisiones de gasto obligatorias.
- Vincular el cumplimiento de las reglas fiscales a beneficios concretos.
- Desarrollar el contenido de algunos principios generales de la LOEPSF como los de eficiencia y eficacia, lealtad institucional y transparencia.
- Reformular los mecanismos extraordinarios de financiación para promover la vuelta progresiva de las comunidades al mercado, restringiendo su utilización a supuestos concretos, excepcionales y temporales y con condicionalidad.
- Ampliar la regulación de la cláusula de escape en línea con el marco europeo.
- Eliminar las disposiciones que no resultan aplicables ni exigibles.
- Adaptar el marco legal de funcionamiento de la AIReF al nuevo marco europeo y nacional y, en particular, para recoger la nueva función de analizar la solidez, coherencia y efectividad del marco fiscal nacional.
Además, la AIReF insiste en que la perspectiva de una reforma del sistema de financiación que no llega a concretarse y el mantenimiento de los mecanismos extraordinarios de financiación de las comunidades autónomas son factores que pueden seguir debilitando los incentivos al cumplimiento del marco fiscal nacional. Por este motivo, señala que la sostenibilidad de las finanzas públicas se debe abordar desde una visión integral que abarque estos factores.
