Comprender y superar la crisis de la ayuda humanitaria

Mensajes clave

• En este artículo se analiza la crisis actual de la ayuda humanitaria junto a sus causas. Se apunta a que el motivo que ha precipitado su caída es la multiplicación de los objetivos asignados a la ayuda. Al no cumplirse con las expectativas, la crisis de confianza resultante ha suscitado críticas tanto de los donantes como de los países receptores. En el estado de confusión actual, hay dos acciones que se antojan urgentes:
  • En primer lugar, volver a granjearse la confianza basando la ayuda en hechos veraces: hará falta una mayor transparencia sobre lo que se define como ayuda humanitaria y lo que no, sus objetivos y modalidades (desde la solidaridad a la promoción de las inversiones) y un marco más sólido de seguimiento y rendición de cuentas con indicadores clave de rendimiento que se correspondan con los objetivos asignados.
  • En segundo lugar, hay que dar las riendas a los países en desarrollo y poner en el centro del sistema las estrategias de los países en materia de desarrollo y financiación: para ello, habrá que cambiar de perspectiva en cuanto a la parametrización y la eficacia y aplicar un enfoque de mercado destinado a financiar el desarrollo sostenible con mecanismos nuevos que mejoren el funcionamiento del mercado y subsanen sus deficiencias.
• En el artículo se plantean ajustes en los parámetros, las prácticas y las normas actuales, entre ellos dotar de un nuevo protagonismo a plataformas existentes como el Comité de Asistencia para el Desarrollo de la OCDE, para que emprendan las acciones necesarias.
• Asimismo, se mira con optimismo al futuro de la ayuda humanitaria, ya que seguirá siendo un componente fundamental de cualquier política, incluso de las centradas en los intereses propios, al tiempo que se hace hincapié en el coste derivado de la demora en actuar y en la necesidad de superar cuanto antes esta crisis existencial de la ayuda humanitaria.

Análisis[1]
La ayuda humanitaria está en peligro: el cierre sin paliativos de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID) y, a continuación, de la Millennium Challenge Corporation (MCC) no es más que la punta del iceberg, ya que muchos de los principales proveedores de ayuda a través del Comité de Asistencia para el Desarrollo (CAD) de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) se están planteando una reducción de sus presupuestos de ayuda exterior de hasta dos terceras partes en, entre otros, la Unión Europea (UE) en su conjunto, los Países Bajos, Finlandia, Francia, el Reino Unido, Suiza y Alemania. Según la OCDE, la ayuda oficial al desarrollo (AOD) cayó un 7,1% en términos reales en 2024 después de cinco años consecutivos de crecimiento. Estos recortes han ido acompañados de críticas airadas tanto del bando partidario de las ayudas como del bando contrario: ¿cómo se puede utilizar el dinero de los contribuyentes para ayudar a países que son nuestros rivales comerciales y políticos? ¿Por qué los países están dando la espalda a la ayuda y provocando millones de muertes innecesarias? A esas circunstancias se unen los problemas en materia de gobernanza, ya que se está ejerciendo presión para reconfigurar la arquitectura financiera mundial heredada de Bretton Woods y la década de 1960, incluido el CAD: ¿cómo pueden ser los países ricos los que fijen las normas que deberán acatar?

Cada bando ordena sus propios argumentos y contrargumentos y la ciudadanía queda envuelta en una confusión aún mayor: ¿se prestaba ayuda por solidaridad o por promocionar el comercio y la inversión? ¿La ayuda no consistía en donaciones, sino en préstamos que generaban beneficios netos a los “donantes”? ¿La ayuda no nutría necesariamente el presupuesto de los países en desarrollo, sino que se gastaba en los países donantes para cubrir costes de refugiados, instituciones académicas u ONG? El problema no reside tan sólo en el auge del nacionalismo porque las causas son más profundas: hace falta descifrar la caja negra de las necesidades en materia de ayuda y hay que cambiar la gobernanza en torno a esa ayuda.

Seguir como hasta ahora ya no es una solución y plantear una narrativa nueva tampoco resolverá el problema. Un problema de algunos ricos que buscan darle significado a la ayuda al desarrollo para justificar que la asignación presupuestaria no puede dejar en pausa las intervenciones ante problemas mundiales como el hambre, la pobreza, la salud, la educación, el cambio climático y la pérdida de biodiversidad. El coste de no actuar es demasiado alto, sobre todo para los pobres, pero también para los propios países donantes, como quedó patente con los megaincendios o con la pandemia de COVID. Es necesario actuar con premura para responder a las preguntas de la gente sobre la ayuda exterior, así como replantearse el sistema desde cero para adaptarlo a los retos y las limitaciones de la actualidad.

1. Restaurar la confianza, restaurar la verdad

El primer paso es restaurar la confianza: la de la ciudadanía de los países de origen de esos flujos de financiación y la de la ciudadanía de los países de destino. La confianza se rompe porque ninguno de los bandos cumple con las expectativas en cuanto a la ayuda. No todos los países siguieron la trayectoria de Francia, el primer país receptor de un préstamo del Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF, integrante del Grupo del Banco Mundial) en 1947, o la de Corea del Sur, país que pasó de recibir ayuda a ser miembro del CAD en 2009 tras cuatro décadas de políticas satisfactorias en materia de desarrollo. En África Occidental, los “favoritos” de la cooperación al desarrollo de Francia se rebelaron contra la antigua potencia colonial y rompieron todos los lazos sin ningún miramiento.

La restauración de la confianza debe comenzar por la restauración de la verdad. La ayuda al desarrollo no es una panacea que vaya a arreglar todos los problemas del mundo. Si echamos un vistazo a las reservas de activos gestionados en todo el mundo –se calcula que ascienden a unos 460 billones de dólares– y a los flujos de financiación disponibles para los países en desarrollo –como comercio, inversiones, ingresos públicos, remesas, etcétera–, la AOD es la única fuente de financiación en el orden de los miles de millones, frente a los billones que se mueven en las demás. Aun así, se tiene la impresión de que la AOD lo tiene que hacer todo y, década tras década, los objetivos de la ayuda exterior no han hecho más que multiplicarse, con ejemplos recientes en la Agenda 2030, los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) y el Acuerdo de París sobre el Cambio Climático. Al intentar abarcarlo todo, la ayuda al desarrollo ha perdido su esencia y su credibilidad.

Restaurar la verdad implica esclarecer los objetivos de la ayuda y exigir cuentas a autoridades políticas y proveedores de ayuda sobre el impacto y los resultados correspondientes.

2. ¿Cómo se metió la ayuda humanitaria en este atolladero?

2.1. Las capas diferentes de objetivos

El concepto de ayuda exterior vio la luz en el siglo XVIII, cuando Prusia prestó asistencia militar a algunas partes beligerantes de gran importancia estratégica. Desde entonces, los niveles de récord de la ayuda enviada a Ucrania y el crecimiento de los presupuestos militares a principios de la década de 2020 no hacen más que cerrar el círculo.

No obstante, hace tiempo que se olvidaron las raíces originales de la ayuda, y sus propios objetivos han seguido evolucionando con el tiempo. Tras la Segunda Guerra Mundial, la ayuda exterior sirvió para reconstruir Europa; durante la Guerra Fría, se puso al servicio de la pugna de las superpotencias por la influencia en todo el mundo; durante el periodo de la descolonización, se utilizó para apuntalar el vuelo libre de las nuevas economías independientes; a finales del siglo XX, respaldó la globalización del comercio y la inversión; desde principios del siglo XXI, con la aprobación de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (2000-2015) y los Objetivos de Desarrollo Sostenible (2015-2030), el objetivo central de la ayuda ha pasado de la erradicación de la pobreza y el hambre a abarcar un amplio abanico de objetivos, entre ellos los “bienes públicos mundiales”; con la pandemia del COVID-19, la multiplicación de las crisis y los conflictos relacionados con el clima y el desplazamiento forzoso de poblaciones, la ayuda exterior ha apoyado intervenciones ante crisis cada vez más frecuentes y a mayor escala. En resumen, con el paso de las décadas, los objetivos primarios de la ayuda han ido cambiando, pero también han ido expandiéndose hasta generar confusión.

Esta confusión en torno a los objetivos se ha visto agrandada por la evolución de las estadísticas sobre la ayuda al desarrollo. El CAD lleva 60 años protegiendo la integridad de la AOD y ha hecho todo lo que ha estado en su mano para ajustar los parámetros a la evolución de los objetivos y la práctica de la AOD. Recientemente, el CAD concluyó los 10 años de debates sobre modernización de la AOD que, por ejemplo, permitieron incluir instrumentos del sector privado en la AOD. Se ha creado también el nuevo parámetro del apoyo oficial total para el desarrollo sostenible, gestionado ahora por un grupo de trabajo internacional e independiente. Aun así, las estadísticas sobre AOD se asemejan al movimiento de un reloj suizo por el nivel de complejidad tan difícil de entender para los legos en la materia, lo que plantea una serie de preguntas como, por ejemplo: ¿por qué se incluyen en la AOD los costes de los refugiados en los países donantes? ¿Cuál sería la metodología equivalente en formato donación? El objetivo de las Naciones Unidas del 0,7% del INB en AOD también ha contribuido a esta complejización al crear un incentivo para ampliar la definición de AOD con el fin de acercarse al 0,7%, y al mismo tiempo ha sido un factor político esencial de la AOD.

En ese contexto, la ayuda exterior sólo puede resultar engañosa, puesto que no es capaz de cumplirlo todo: no puede colmar los cuatro billones de dólares de brecha de financiación de los ODS o ni siquiera los 300.000 millones necesarios solamente para el ámbito del clima. Incluso si los donantes del CAD lograsen alcanzar el objetivo del 0,7%, la AOD apenas podría satisfacer una décima parte de las necesidades de financiación previstas. En un contexto de restricciones presupuestarias en el que los gobiernos buscan ámbitos en los que meter tijera, una política que no cumple con sus objetivos –por muy poco realistas que sean– es un blanco fácil.

2.2. El emperador está desnudo

El brutal cierre de la agencia USAID hizo aflorar una crisis latente de la AOD y, justo entonces, numerosos donantes anunciaron recortes en la ayuda exterior. Hay quien calcula que la AOD podría caer cerca de un 30% de aquí a 2027. Aun así, lo más probable es que no estemos presenciando el canto del cisne de la ayuda exterior. La AOD ha demostrado ser la fuente de financiación más resiliente de los países en desarrollo tras haber atravesado numerosas crisis en sus seis decenios de existencia, en particular cuando sus objetivos fueron cambiando. Al final de la Guerra Fría, cuando la geopolítica mundial cambió con fuerza de rumbo, la AOD cayó un 25% a lo largo de cinco años (1992-1997), en un escenario similar al de las proyecciones actuales. En los últimos años, la ayuda exterior ha consistido principalmente en responder a crisis e irán apareciendo algunas nuevas que impulsarán nuevas formas de ayuda. Incluso es posible que la ayuda humanitaria aumente a medio y largo plazo, ya que el coste de hacer realidad los ODS, la adaptación al cambio climático, la paz y la seguridad no hará sino aumentar a consecuencia de la pasividad actual y los recortes en la ayuda.

El ave fénix resurgirá de sus cenizas, pero la ayuda cambiará de rostro como ha venido haciendo hasta ahora. La ayuda exterior se integra de nuev