Una aproximación al Consejo de Europa y a la construcción europea
Nos decía María Zambrano que el hombre es el único ser que no sólo padece la Historia, sino también la hace, quiere hacerla. Y en esa pasión por hacerla realiza su esencia, se cumple su ser. Nos decía también que no existen ni el pasado ni el futuro; sino el presente del pasado, o la memoria, y el presente del futuro, o la esperanza. Y se nos presenta a cada generación, a cada paso en nuestro caminar por la Historia, nuestro intento de hacerla, el reto de producir la alquimia que transforme la memoria en esperanza. Es la construcción europea[1] una idea realizada en la Historia, fruto de la alquimia de la transformación de la memoria de la guerra en la esperanza de la paz, de la encarnación de esa Europa en construcción. Una visión alumbrada, e iluminadora de nuestro caminar.
Si al volver la vista atrás, entre las cenizas, el humo y el silencio de la Europa destruida por la Segunda Guerra Mundial, buscamos las palabras y las voces primeras en que se alumbró esa idea, esas ideas, se inició el camino, bien podríamos referirnos al discurso de Churchill en 1946 en Zurich como primer antecedente y al Congreso de La Haya en 1948 como cristalizador y catalizador del que emanarán las ideas, las intuiciones, las dinámicas que se harán realidad después, el útero social en que se gestarán el Colegio de Europa, el Consejo de Europa y las Comunidades Europeas que hoy conocemos como la Unión Europea. Bien podríamos considerar la firma del Estatuto de Londres el 5 de mayo de 1949 y la de la Convención Europea de Derechos Humanos (CEDH) el 4 de noviembre de 1950 como la partida de nacimiento y el acta fundacional del que –en la Jornada organizada por el Consejo Federal Español del Movimiento Europeo y por el Consell Català del Moviment Europeu dedicada al Consejo de Europa y a la participación y aportación de España a éste– Enrique Barón calificó como hijo primogénito del Congreso de La Haya. Un Consejo de Europa, un Estatuto de Londres y una CEDH, que en su interacción institucional ha dado lugar, 75 años después, a los sistemas de la CEDH y de la Carta Social Europea, a acuerdos parciales como la Comisión de Venecia –conformadora de Europa como un espacio de órdenes constitucionales de parámetros y referentes compartidos–, el Banco de desarrollo del Consejo de Europa (CEB), el Centro para la Interdependencia Global y la Solidaridad / Centro Norte Sur y tantos otros acuerdos parciales y mecanismos instituidos por los 224 convenios que ha alumbrado –que en tantos casos han regulado los derechos humanos en nuevos ámbitos que el desarrollo y la concienciación de las sociedades han demandado, desde la cibercriminalidad a la lucha contra la corrupción o al blanqueo de dinero, desde la lucha contra la tortura a la lucha contra la violencia contra las mujeres o el tráfico de seres humanos o de órganos, o más recientemente el cambio climático y el desarrollo de la inteligencia artificial–, así como a los miles de sentencias que conforman la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos –aplicable en todos sus Estados miembros–, las opiniones y directrices de la Comisión de Venecia y las decisiones y recomendaciones emanadas del Comité Europeo de Derechos Sociales, el Comité para la Prevención de la Tortura, la Comisión Europea contra el Racismo y la Intolerancia (ECRI), el Grupo de Estados contra la Corrupción (GRECO) y tantos otros mecanismos que han engendrado el mar de hard law y soft law que hace de Europa una comunidad de Derecho, lianas que atan al Leviatán como las de los liliputienses a Gulliver.
Encarna y desarrolla, realiza en la Historia el Consejo de Europa las ideas de derechos humanos, Estado de derecho y democracia que proclama y compromete el artículo 3 del Estatuto de Londres y constituyen los principios y compromisos fundamentales de los Estados que lo suscriben. Al volver la vista atrás, no podemos dejar de sentir la satisfacción de vivir, fruto de esa realización, en un sistema paneuropeo compartido de promoción de los derechos humanos, el Estado de derecho y la democracia a través de la negociación y aplicación de dichos convenios el ciclo establecimiento de estándares-monitoreo-cooperación para su cumplimiento, con una estructura institucional en que, junto a los gobiernos, están presentes otros poderes e instancias del Estado y la sociedad. Pues junto al Comité de Ministros –órgano de gobierno del Consejo de Europa al que reportan los comités intergubernamentales y de expertos instituidos por los convenios– cuenta éste entre sus órganos, además del Tribunal Europeo de Derechos Humanos y la Comisaria Europea de Derechos Humanos, con la Asamblea Parlamentaria, el Congreso de Poderes Locales y Regionales y la Conferencia Internacional de ONG. La satisfacción de contemplar la progresiva extensión geográfica de ese proyecto compartido de los 10 Estados fundadores a los 46 actuales, con la cobertura de la práctica totalidad del continente. Y al tiempo la tristeza y la preocupación de que –consecuencia ineludible de la grave violación de sus obligaciones estatutarias esenciales que comportó la agresión a Ucrania– Rusia haya dejado de ser Estado miembro, privando a sus ciudadanos del recurso al Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH) y sus demás mecanismos.
Importa el Consejo de Europa por su qué e importa por su cómo. Si tuviera que sintetizar en dos palabras el qué del después tras el antes de estos 75 años de construcción europea, éstas serían diccionario y lianas. Diccionario, y al tiempo manual de instrucciones, pues las ideas de derechos humanos, Estado de derecho y democracia y su desarrollo y plasmación se traducen hoy en la Europa del Consejo de Europa en un amplio diccionario compartido que nos permite decir cuándo y cómo un Ombudsman es un Ombudsman, cuándo y cómo un Poder Judicial es independiente, cuándo y cómo unas elecciones o un referéndum cumplen los estándares de democracia o Estado de derecho, cuándo y cómo se respeta la autonomía de los poderes locales, o cómo interpretar y en qué consiste la libertad de religión y de expresión o cualquiera otro de los derechos humanos. Lianas, como decía, que atan al Leviatán como las de los liliputienses a Gulliver: ninguna es suficiente para retenerlo, ni tampoco varias, pero sí todas. El Leviatán, o los leviatanes de cada uno de nuestros Estados. En esa tensión, esa correlación de poder entre la sociedad y el Estado se abre y discurre el corredor estrecho en que –como nos dicen Daron Acemoglu y James A. Robinson en El pasillo estrecho. Estados, sociedades y cómo alcanzar la libertad (2020)– nuestra libertad es posible y transcurre. En la que y con la que construimos Europa.
Cómo del Consejo de Europa de su funcionamiento y estructura institucional, con la participación de sus Estados miembros no sólo a través de sus gobiernos y administraciones, sino también de sus poderes legislativos en la Asamblea parlamentaria, sus poderes judiciales en su relación con el TEDH, sus autoridades locales y regionales en el Congreso de éstas, o las ONG internacionales en la Conferencia de las mismas. De su producción de Derecho Internacional Público a través de la negociación y suscripción de sus convenios y de ese mar de hard law y soft law. Del ciclo standard setting-monitoring-cooperation.
Ad intra y ad extra: pues no se construyen los derechos humanos, el Estado de derecho y la democracia, no se construye Europa sólo hacia dentro; sino también y necesariamente, coherentemente, hacia fuera.
Podríamos seguir explicando el qué y el cómo del Consejo de Europa y su hacer, y muchas serían las páginas, largas las horas que requeriríamos para hacerlo. Mas podemos también intentar mirar más allá, o más adentro, preguntarnos por su para qué, por las ideas y asunciones subyacentes a éste, las preguntas sobre lo que está en juego en el Consejo de Europa, con el Consejo de Europa, lo que da a éste –y a lo que en él hacemos– su sentido último.
Con el Consejo de Europa, está en juego el Derecho. Pues si éste se ha construido siempre con base en la norma en la que confluyen la legitimidad aceptada por la ciudadanía y el monopolio del uso de la fuerza por parte del Estado como garantía de su cumplimiento, y culmina en la Constitución la pirámide kelseniana del Derecho así garantizada, más allá del Estado, en el ámbito internacional, se plantea el reto de construir el Derecho compartido sin monopolio de la fuerza compartido. Y si tradicionalmente el Derecho Internacional se ha basado en el pacta sunt servanda que guía los tratados y, en definitiva, la garantía de su cumplimiento ha sido el uso de la fuerza de un Estado contra otro, la guerra como alternativa al Derecho; con el sistema de la Convención Europea de Derechos Humanos y con el Consejo de Europa asistimos a la construcción de un sistema compartido de derechos humanos, Estado de derecho y democracia sin la creación de un monopolio de la fuerza compartido, sino, al contrario, a cuyo servicio se pone el monopolio de la fuerza de cada Estado miembro. Un sistema que permite, por primera vez en la Historia, al individuo, a la persona, ser persona de Derecho Internacional Público, sujeto y no sólo objeto de éste, al facilitársele el acceso a una jurisdicción supranacional de los derechos humanos contra su propio Estado o cualquiera de los Estados miembros. Un Tribunal, el Europeo de Derechos Humanos, cuyas sentencias son ejecutadas por los Estados miembros como Derecho propio bajo la supervisión del Comité de Ministros y constituyen jurisprudencia aplicable para los tribunales de todos ellos.
Con el Consejo de Europa, está en juego el contrato social. En el qué y en el quiénes. En el qué, pues frente a la vieja polémica sobre éste entre Rawls y Nozick, frente al Estado mínimo del segundo y la consideración del mantenimiento del orden como razón del contrato social, abona éste una concepción rawlsiana del mismo, considera que no lo suscribimos sólo para gozar de cualquier libertad teórica, sino para garantizar la atención de las necesidades primordiales inherentes a nuestra condición humana, para que nuestra vida en sociedad sea la de la dignidad inherente a toda persona y el desarrollo de todas sus potencialidades. Suscribimos el contrato social, como nos señalaba John Rawls, para tener la posibilidad de disfrute efectivo de los derechos fundamentales que proclamamos en él; y ello requiere de la existencia para cada ciudadano de unas mínimas condiciones de subsistencia y de vida. La Convención Europea de Derechos Humanos y la Carta Social Europea conforman en su conjunto la fuente inspiradora del contrato social que compartimos los europeos, que se refleja en nuestras constituciones y ordenamientos jurídicos. En el quiénes, pues supera al de la ciudadanía de cada Estado y la Constitución que lo rige, para afirmar el de nuestra común y universal condición humana. Para afirmar ésta como elemento definidor de nuestra europeidad.
Con el Consejo de Europa, está en juego el orden y el sistema internacional. Pues si, como nos señala Robert Cooper en The post-modern State and the International Order, éste se ha construido tradicionalmente a través de la extensión del imperio o del equilibrio de poder, y es la lógica de este último la que caracteriza el sistema internacional desde el Tratado de Westfalia, no vivimos en Europa desde la creación del Consejo de Europa y su extensión a todo el continente en el orden internacional del equilibrio de poderes, en el que hacia dentro cada Estado puede tener el sistema político y el ordenamiento jurídico que considere oportuno en ejercicio de su soberanía nacional mientras respete las reglas del sistema internacional hacia fuera; sino en la Europa del orden internacional basado en el común compromiso con los derechos humanos, el Estado de derecho y la democracia y su realización a través de normas y estándares compartidos.
Con el Consejo de Europa, está en juego la construcción europea en su conjunto y como tal. Pues sin él, carecería de cimientos el edificio de la construcción europea y de voz su poder ventrílocuo que se expresa a través de nuestras constituciones y leyes. Pues sobre los cimientos del Consejo de Europa se sustenta el edificio de la Unión Europea. Y aunque veamos sobre todo el edificio, no debemos perder conciencia de los cimientos y de la necesidad de cuidarlos.
Está en juego también, como hemos dicho, la emergencia del individuo en el Derecho y en el orden internacional, precisamente en lo que respecta a sus derechos humanos universales. Y, sobre todo, la afirmación de nuestra común condición humana como cuestión subyacente a todas las planteadas. Asumir el reto de concebirnos, a nosotros mismos y al otro, de alguna manera como radios con diferentes emisoras o frecuencias. Algunas de las sintonías que captemos estarán en el mismo idioma, o emitirán programas de interés común, y formaremos un nosotros con aquellos que puedan comunicarse o recibir esa frecuencia. Aquellos en unos casos unos y en otros, frecuencias o sintonías generalmente conformadoras de nosotros particulares en el nosotros global. Sin embargo, junto a ellas, entre ellas, al menos una frecuencia global, una emisora común, sintonía que podamos captar todos, para la comunicación de la humanidad común para la común navegación en la nave espacial Tierra destino futuro. Con una programación, también, a definir y construir en común. Necesidad y reto de construirla, de aprender a sintonizarla, a escucharla, a comprenderla, a comunicarse en ella, a utilizarla.
Está en juego, en definitiva, la alquimia de la memoria en esperanza. Pues encarna la destilación de estos 75 años del Consejo de Europa la esperanza del futuro mejor por construir. Esperanza de la paz en Europa encarnada como un proyecto compartido de derechos humanos, Estado de derecho y democracia tras las cenizas de la destrucción desoladora de la Segunda Guerra Mundial.
Imagina en una de sus narraciones Ismail Kadaré la resurrección de los imperios muertos, se pregunta cómo serían el mundo y la vida si el Imperio Otomano, o el Imperio Romano, resucitaran o no hubieran dejado nunca de existir y construye en el intento de respuesta su ficción. Promovió el Informe Cecchini la creación del mercado interior sobre la base de calcular el coste de su no adopción. Bien podríamos, al mirar hacia atrás y hacia delante al Consejo de Europa y al Tribunal Europeo de Derechos Humanos en su 75 aniversario, preguntarnos sobre el mundo y la Europa en que transcurrirían nuestras vidas si desapareciera éste del mapa o no hubiera éste llegado a existir, sobre el coste del no Consejo de Europa y del no Tribunal Europeo de Derechos Humanos en el hoy y en el siempre.
Sin el Consejo de Europa y el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, no estaría en juego todo lo que hemos dicho que lo está en el sentido en que lo está. Sin el Consejo de Europa, Europa no sería Europa, ni seríamos nosotros y serían menos humanos los derechos humanos. Por eso, al celebrar su 75 aniversario, celebramos que somos, lo que somos y queremos ser.
Una aproximación a la potencialidad de participación en el funcionamiento del Consejo de Europa y de aportación a la construcción europea desde los Estados miembros
Para hacer realidad esa Europa como proyecto y espacio compartido de derechos humanos, Estado de derecho y democracia –y desarrollo–, se dota el Consejo de Europa de una estructura institucional que comporta y canaliza la participación de todos los poderes y actores relevantes del Estado y la sociedad de sus Estados miembros. Pues si representa el secretario general y sus servicios el interés general que formula propuestas y ejecuta mandatos propios de la administración de toda organización internacional, constituye el Comité de Ministros el órgano de decisión y dirección colectiva de los Estados a través de sus gobiernos, representados bien directamente a través de sus ministros de Exteriores –lo que acontece una vez al año– bien a través de sus representantes permanentes –lo que acontece tres miércoles cada mes–, siendo un órgano único, con el mismo poder de decisión, jurídicamente, con independencia de que se reúna a través de los ministros o de los representantes permanentes, lo que implica que cada miércoles los Estados adoptamos en éste decisiones que nos comprometen irreversiblemente y gobiernan el Consejo de Europa y orientan sus planteamientos y acciones. Además de en su pleno ordinario semanal, puede el Comité de Ministros reunirse en formato de derechos humanos, dedicado a la ejecución de sentencias del TEDH, cuya supervisión y aprobación corresponde al Comité de Ministros, para lo que se reúne cada trimestre durante una semana; y puede reunirse a través de sus grupos de relatores de carácter temático –Derechos Humanos, Asuntos Jurídicos, Administración y Presupuestos, Asuntos Sociales, Educación y Cultura, Gobernanza Democrática, Relaciones Exteriores–, que orientan el quehacer en sus respectivos ámbitos y se relacionan con los comités y órganos de gobierno de los convenios del Consejo de Europa en éstos, llegando a acuerdos que pasan el pleno como puntos in the box para su aprobación formal sin negociación, o constituyéndose en primera instancia de debate y negociación de lo que se tratará en éste. Preside el Comité de Ministros semestralmente –de noviembre a mayo y de mayo a noviembre– uno de sus Estados miembros por orden alfabético en inglés[2], a través de su embajador representante permanente ERP (o de su ministro de Exteriores en la reunión ministerial anual), el Comité de Ministros en formato de derechos humanos el ERP de la presidencia siguiente y preside cada grupo de relatores del Comité de Ministros un ERP elegido por sus homólogos por un plazo de dos años. Cuentan los 224 convenios del Consejo de Europa con sus propios comités de Gobierno, en muchos casos con representantes de los gobiernos de cada Estado miembro –en general provenientes de los servicios centrales de los ministerios o instancias del Estado competentes en la materia– y en algunos casos –como el Comité Europeo de Derechos Sociales o el Comité de Prevención de la Tortura– constituidos por un grupo de expertos de número inferior al de Estados miembros –v.g. 15 frente a 46– elegidos por éstos en el Comité de Ministros, lo que conlleva las consiguientes campañas electorales e intercambios de apoyos. La Comisión de Venecia, Acuerdo Parcial ampliado del Consejo de Europa, está conformada por u
