La chambre régionale des comptes Auvergne-Rhône-Alpes a procédé, dans le cadre de son programme de travail, au contrôle des comptes et de la gestion de l’association de sauvegarde de l’enfant à l’adulte (ADSEA 01) pour les exercices 2018 à 2023.
Créée le 16 décembre 1942, l’association de sauvegarde de l’enfant à l’adulte de l’Ain (ADSEA 01) est une association régie par la loi de 1901 et engagée dans la protection de l’enfance et de l’adolescence et l’aide aux adultes en difficulté.
Un acteur historique de la protection de l’enfance qui s’est engagé dans un développement important de ses activités
Acteur historique de la protection de l’enfance du département, l’association a créé un service d’action éducative en milieu ouvert, auquel est venu s’ajouter dans les années 1980 un service de prévention spécialisée. Depuis le début des années 2000, l’association a développé une activité de gestion de centres de loisirs ainsi qu’un service voué à l’animation, et dans le même temps, repris le centre d’hébergement d’urgence et de réinsertion sociale (CHRS) « La parenthèse ». À partir de 2015, les missions de l’association se sont fortement développées.
Alors que les missions originelles de l’ADSEA 01 de l’Ain étaient centrées sur la protection de l’enfance (actions éducatives en milieu ouvert et prévention spécialisée), elle a développé des activités d’hébergement et d’accompagnement de publics vulnérables avec la création d’un hébergement d’urgence et d’un centre d’accueil des demandeurs d’asile (CADA) en 2017, à la demande de l’État. Par ailleurs, l’accueil de mineurs isolés étrangers a été développé avec l’ouverture du site de Vareys à Viriat en 2018. L’ADSEA 01 est ainsi devenu l’opérateur du département de l’Ain pour l’accueil de ces mineurs.
L’association gère aujourd’hui des établissements et services sociaux agissant sur un champ varié, habilités, agréés et financés principalement par l’État et le département de l’Ain. Elle héberge par ailleurs l’AFI (association formation ingénierie) dont la mission principale est la lutte contre l’illettrisme.
Le patrimoine exploité par l’association est détenu pour partie par la SCI Paul Verlaine. Créée en 2007, cette société est une filiale à 99 % de l’ADSEA 01 et à 1% d’AFI. Son gérant est le président de l’association, jusqu’en 2024. La SCI a acquis des immeubles en vue du développement des activités de cette dernière.
Le budget de l’ADSEA 01 est de 17 M€ et elle emploie 217 salariés au 31 décembre 2023, son premier financeur est le département de l’Ain.
Un développement mal maitrisé
La stratégie de développement volontariste des missions de l’association a entrainé une forte croissance de son activité et de ses effectifs (+ 20 % en quatre ans) et a nécessité plusieurs acquisitions immobilières (pour un montant de 2,7 M€).
Ce développement n’a pas été maitrisé, l’organisation de l’association n’a pas évolué et la qualité de service de certains établissements ou services n’a pas été conforme aux exigences posées par les financeurs et à la réglementation issue du code de l’action sociale et de la famille (CASF).
Si la gestion du CHRS, destiné à accueillir des femmes seules ou avec enfants et un public de jeunes majeurs vulnérables, a été réalisée conformément à la réglementation, des dysfonctionnements majeurs ont émaillé le fonctionnement du dispositif d’accueil des mineurs isolés étrangers, en l’absence de cadrage suffisant de la part du département. Une absence de projet d’établissement, d’évaluation de l’accompagnement et une dégradation de certains lieux d’hébergement ont été relevés.
Cinq années après sa création, l’état du bâtiment et le fonctionnement du CADA de Villars-les-Dombes ne sont pas satisfaisants, alors même que l’association a investi sur ce même site dans un projet coûteux de « restaurant apprenant », aujourd’hui vide.
Le service chargé de l’action éducative en milieu ouvert (AEMO) est pour sa part doté d’un projet. Il a été régulièrement évalué et fait l’objet d’un suivi d’activité apparaissant rigoureux. En revanche, il a vu ses moyens stagner, ce qui entraine des tensions liées à une suractivité.
S’agissant de son action dans le domaine de l’animation et des accueils de loisirs, les sites concernés sont dotés de projets pédagogiques et bien gérés, mais le modèle économique de cette activité nécessite d’être revu et ne doit pas peser sur l’équilibre financier global de l’association.
Des instances de gouvernance défaillantes dans un cadre statutaire imprécis
Jusqu’en septembre 2023, les statuts de l’association étaient trop imprécis, définissant mal le rôle des différentes instances. De même, aucun règlement intérieur n’a été mis en place pour préciser les modalités de gestion et le rôle des différentes instances.
Dans ce contexte, la gouvernance de l’association a révélé de graves carences de ses organes de gouvernance (assemblée générale et CA). Sur de nombreux sujets, il n’a pas pu être apporté la preuve de leur complète information et le CA n’a jamais assuré un réel contrôle de l’association. Ces difficultés ont été renforcées par l’octroi de trop larges délégations de pouvoirs et de signatures à la direction générale, toujours sans véritable contrôle du CA.
L’association n’a pas disposé entre 2018 et 2023 de procédures adaptées à sa taille croissante. La chambre a relevé par ailleurs de graves manquements dans l’exercice des fonctions de direction générale. Enfin, le département, son premier financeur, ne l’a pas contrôlé pas rigoureusement.
De nombres irrégularités ou dérives relevées dans la gestion de l’association jusqu’en 2023
Compte tenu de son objet social, les salariés sont la première ressource de l’association. Or, la gestion des ressources humaines est apparue défaillante. Outre le fait que les instances de gouvernance de l’association n’ont jamais été informées des enjeux en la matière, il n’existe pas de stratégie ou de procédures solides en termes de recrutement, de formation, d’attribution des avantages en nature ou de remboursement des frais professionnels.
Des primes extraconventionnelles et parfois irrégulières, ainsi qu’un dispositif de congé de fin de carrière onéreux ont été octroyés aux anciens cadres dirigeants, dans l’opacité et sans autorisation des instances associatives ou des financeurs.
D’une manière générale, face aux multiples dérives constatées (absence d’encadrement du recours à l’intérim, absence de gestion d’une flotte de 120 véhicules, absence de contrôle du temps de travail, vérification de l’honorabilité des futurs embauchés), des mécanismes de contrôle doivent être mis en place rapidement.
De plus, les relations sociales au sein de l’association ont été très difficiles et ont mené à une crise de la gouvernance en 2023. Plusieurs contrôles diligentés par l’inspection du travail ont mis en évidence un niveau de risque important pour les salariés de l’ADSEA 01.
Au niveau budgétaire et comptable, l’organisation de l’association est empreinte de risques. Si la fonction comptable est centralisée, de nombreuses dérives ont été constatées dans les services, dans l’usage de cartes bancaires, la prise en charge des frais de déplacement, la liquidation de certaines factures.
Des dépenses ont été engagées sans rapport avec l’objet social et le risque de fraude est très élevé dans certains services ou établissements. La gestion des caisses par lesquelles transitent des sommes importantes est défaillante. Des mesures correctrices doivent être mises en place sans délai.
Si les comptes ont été certifiés sans réserve jusqu’en 2022, leur fiabilité est globalement correcte mais perfectible et un pilotage budgétaire doit être mis en œuvre, compte tenu de la situation financière dégradée de l’association.
Une situation financière dégradée
De 2018 à 2022, l’association a développé son activité mais n’a pas maitrisé ses charges d’exploitation. En 2022 et 2023, les résultats sont déficitaires. Malgré la baisse importante de l’autofinancement, l’association a engagé des acquisitions et s’est endettée, de sorte qu’en 2023, elle ne dispose plus de fonds de roulement ou de capacité d’autofinancement.
En fin de période, sa solvabilité n’est plus garantie, et ce d’autant plus qu’elle a fait porter une partie de sa dette par la SCI Paul Verlaine, de manière opaque vis-à-vis des instances de gouvernance et des financeurs. La continuité d’exploitation est menacée et l’association a eu à faire face à de lourdes tensions sur sa trésorerie. Grâce à l’aide des financeurs, au premier rang desquels le département de l’Ain, elle a pu faire face à ces difficultés en 2024.
Compte tenu de cette situation financière très dégradée, il est impératif que l’ADSEA 01 mette en œuvre un pilotage budgétaire et financier et un plan d’économies de gestion afin de dégager de nouvelles marges de manœuvre. Des cessions de biens immobiliers non essentiels peuvent être envisagées et le train de vie de l’association doit être revu à la baisse, au regard de son objet social. Le retour à l’équilibre financier doit être une priorité.
Au vu de l’état de son patrimoine et de celui de la SCI Paul Verlaine, il est par ailleurs nécessaire de mettre en place sans délai un plan d’investissement, en accord avec les financeurs. Les conditions d’hébergement des personnes vulnérables ne sont pas satisfaisantes voire alarmantes dans un des établissements.
Enfin, la transparence financière doit être améliorée et la chambre recommande à l’association de réfléchir à la liquidation de la SCI Paul Verlaine.
Le redressement de l’association amorcé en 2024
Depuis 2023, la direction de l’association a opéré un recadrage de certaines activités, mis en place une nouvelle organisation, et revu l’ensemble des budgets présentés aux financeurs en 2024. De nouveaux recrutements ont été engagés et l’association a su répondre aux injonctions du conseil départemental. Un travail de fond sur un nouveau projet associatif a par ailleurs abouti en janvier 2025 et l’assemblée générale a validé ce nouveau projet. Il a mobilisé la direction générale et l’ensemble des salariés en 2024 et devrait permettre l’élaboration de projets d’établissement ou de service.
En matière de gouvernance, elle a revu ses statuts, le 11 septembre 2023. La composition et les pouvoirs de l’assemblée générale, du CA, du bureau et de la présidence ont été plus clairement répartis. Des délégations de pouvoirs et de signatures ont été définies. Les informations transmises aux instances se sont nettement améliorées.
L’association a renforcé la transparence de sa gestion, notamment vis-à-vis du conseil départemental, son principal financeur.
Enfin, si la situation financière de l’association demeure dégradée, elle a engagé un plan d’économies fondé sur des mises en concurrence des fournisseurs, et sur la réduction de certains postes de coûts. Des cessions de biens immobiliers ont été réalisées.
RECOMMANDATIONS
Recommandation n° 1. : Adopter un règlement intérieur fixant l’organisation des instances.
Recommandation n° 2. Mettre en place une procédure d’usage des cartes bancaires de l’association.
Recommandation n° 3. : Présenter à l’assemblée générale un état des conventions réglementées liant l’ADSE01 et la SCI Paul Verlaine et la situation financière de cette filiale.
Recommandation n° 4. : Engager la dissolution et la liquidation de la SCI.
Recommandation n° 5. : Présenter à l’assemblée générale un état des conventions réglementées liant l’ADSEA 01 et AFI.
Recommandation n° 6. : Soumettre à une délibération du conseil d’administration la mise à disposition de personnel à AFI, après avoir consulté le comité social et économique de l’entreprise.
Recommandation n° 7. : Achever l’élaboration d’un projet de service pour le dispositif départemental d’accueil des mineurs isolés étrangers (DDAMIE) et créer un comité de pilotage avec le département de l’Ain.
Recommandation n° 8. : Procéder à la mise aux normes du site de Vareys (électricité, espace collectif et de restauration, désinfestation) en vue de l’accueil de mineurs.
Recommandation n° 9. : Mettre en place un suivi du temps de travail et de l’absentéisme.
Recommandation n° 10. : Doter chaque établissement et service d’un document unique d’évaluation des risques professionnels et le mettre à jour au moins chaque année, conformément aux articles R. 4121-1 et R. 4121-2 du code du travail.
Recommandation n° 11. : Réduire le nombre de caisses et mettre en place sans délai une procédure de gestion et de tenue de caisse.
Recommandation n° 12. : Mettre en place un pilotage de l’exécution budgétaire et une stratégie financière pluriannuelle.
Recommandation n° 13. : Publier chaque année le compte de l’association, conformément à l’article L.612-4 du code de commerce.
Recommandation n° 14. : Présenter des comptes consolidés ADSEA 01 / SCI Paul Verlaine.
Recommandation n° 15. : Mettre à jour l’inventaire des biens.
Recommandation n° 16. : Réduire le train de vie de l’association et maitriser les dépenses courantes de fonctionnement afin de dégager de l’autofinancement.
Recommandation n° 17. : Mettre en concurrence les fournisseurs.
Recommandation n° 18. : Revoir les règles de recours à l’intérim et aux sociétés de surveillance.
Recommandation n° 19. : Entretenir le patrimoine et élaborer un plan pluriannuel d’investissement, après accord préalable des financeurs.
