I. ¿En qué consiste el trámite de información reservada en un procedimiento administrativo sancionador?
El trámite de información reservada en un procedimiento administrativo sancionador constituye una fase previa y preparatoria, de carácter potestativo, que la Administración puede llevar a cabo con el fin de determinar si existen indicios suficientes para la incoación formal de un expediente sancionador.
En esta fase:
- Se investigan los hechos de manera preliminar, sin las formalidades propias del procedimiento sancionador.
- Se recaban y documentan las actuaciones necesarias, sin atribuir todavía responsabilidad de forma expresa a persona alguna.
- Finalmente, se elabora un informe en el que se valora la conveniencia de iniciar un procedimiento disciplinario o, en su caso, acordar el archivo de las actuaciones.
Un ejemplo de trámite de información reservada puede darse cuando un ayuntamiento recibe un aviso sobre la posible realización de obras ilegales, lo que hace presumir la existencia de una eventual infracción urbanística. Ante esta situación, la Administración puede llevar a cabo actuaciones previas de comprobación —como visitas de inspección, toma de fotografías o consultas catastrales— realizadas por personal técnico municipal y sin necesidad de notificar previamente al presunto responsable, con el fin de verificar los hechos, valorar su entidad y determinar si existen elementos suficientes para dictar una orden de paralización y, en su caso, incoar el correspondiente expediente sancionador.
II. Características del trámite de información reservada
Alguna de las características fundamentales de estas actuaciones, son:
- No tienen el carácter sancionador.
- Se configura como una actividad de carácter interno que se realiza con carácter previo al inicio del expediente disciplinario.
- Son actuaciones potestativas de la Administración, que no inicia por sí mismo el procedimiento, aunque puede servir de fundamento para ello.
- No se dirige contra persona alguna determinada, ni tiene, en principio, carácter sancionador, sino únicamente está destinada a contribuir al esclarecimiento inicial de unos hechos, y una vez efectuado dicho esclarecimiento, pueden derivarse o no responsabilidades disciplinarias que serán exigibles, en su caso, a través del correspondiente procedimiento sancionador.
- Tiene el carácter de reservada, pero no secreta.
III. Finalidad de la información reservada en un procedimiento sancionador o disciplinario
La información reservada en un procedimiento sancionador “…tiene por finalidad evitar la incoación directa e inmediata de un expediente disciplinario, permitiendo que el órgano competente pueda valorar previamente la existencia o no, de indicios racionales de la comisión de alguna conducta tipificada como infracción disciplinaria y proceder en consecuencia”, tal y como lo establece la Sentencia núm. 1181/2023 de la Sala contencioso-administrativa del Tribunal Supremo de 25 de septiembre de 2023 (rec.8072/2020).
IV. Naturaleza jurídica de la información reservada en un procedimiento sancionador
Con relación a la naturaleza jurídica de la información reservada en un procedimiento sancionador, se puede afirmar que tiene naturaleza exploratoria, ya que “…la información reservada no va dirigida contra ninguna persona, no existe un expedientado, ya que se trata de un conjunto de actuaciones previas que tienen como único objetivo valorar la viabilidad en relación con la posible incoación de un expediente disciplinario y, consecuentemente, no existe una persona interesada. Subraya que la incoación del expediente disciplinario y el subsiguiente pliego de cargos, hace aparecer en el procedimiento la figura del interesado.” Conforme lo establece la Sentencia núm. 1181/2023 de la Sala contencioso-administrativa del Tribunal Supremo de 25 de septiembre de 2023 (rec.8072/2020), invocando el contenido de la STS de 24 de julio, dictada en el recurso 35/2017.
V. Regulación normativa del trámite de información reservada en un procedimiento administrativo sancionador
El trámite de información reservada en un procedimiento administrativo sancionador se encuentra regulado en el artículo 55 de la Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, al recoger que, con anterioridad al inicio del procedimiento, el órgano competente podrá abrir un período de información o actuaciones previas con el fin de conocer las circunstancias del caso concreto y la conveniencia o no de iniciar el procedimiento.
VI. ¿Quién realiza el trámite de información reservada en un procedimiento administrativo sancionador?
Las actuaciones previas serán realizadas por los órganos que tengan atribuidas funciones de investigación, averiguación e inspección en la materia y, en defecto de éstos, por la persona u órgano administrativo que se determine por el órgano competente para la iniciación o resolución del procedimiento.
VII. Plazo para llevar a cabo el trámite de información reservada en un procedimiento administrativo sancionador
El Tribunal Supremo ha sido contundente al señalar que, “la información reservada, en nuestro ordenamiento jurídico no está sujeta a plazo de caducidad, ni el periodo de tiempo durante el cual se lleva a cabo puede computarse a efectos de medir la duración del expediente administrativo sancionador (…)” (STS 4599/2015, Sala de lo Contencioso, Madrid, Sección 3ª, 21/10/2015 (1755/2013), FD 1º). De tal forma que “(…) tan pronto como tales actuaciones indagatorias previas ofrezcan indicios de la existencia de una infracción, es preciso proceder a la apertura del expediente que corresponda” (STS 2380/2015, Sala de lo Contencioso, Madrid, Sección 3ª, de 05/05/2015, Nº de Recurso 3438/2012, FD. 1º), visto de ese modo, la información previa ha de finalizar cuando se den los motivos que justifiquen en inicio del procedimiento administrativo.
VIII. ¿Es obligatorio el trámite de información reservada en un procedimiento administrativo sancionador?
El trámite de información reservada en un procedimiento administrativo sancionador, tiene carácter potestativo y no obligatorio, su finalidad es evitar “…la incoación de expedientes disciplinarios por el simple rumor o la vaga sospecha de la comisión de un hecho sancionable, faculta al órgano competente para que pueda acordar la instrucción de una información reservada, [pero] no es menos cierto que ni está obligado a ello, ni siquiera debe instruirla cuando, desde el principio, existan indicios racionales manifiestos de la comisión de una infracción, pues en tal supuesto la información reservada sólo constituiría una dilación innecesaria e inútil” (Sentencia del Tribunal Supremo de 8 de julio de 1981 (Roj: STS 675/1981). En ese sentido, se trata de un trámite potestativo que no inicia por sí mismo el procedimiento sancionador, pero que puede servir de fundamento para iniciarlo, pudiendo entonces unirse al expediente disciplinario.
IX. ¿Existe la figura de interesado en el trámite de información reservada en un procedimiento sancionador?
La persona denunciada respecto de la cual se ha incoado un trámite de información reservada en un procedimiento sancionador, aunque luego no fuere sancionado, tiene la condición de interesado y en consecuencia derecho a acceder al expediente respectivo, tal y como se desprende de la Sentencia núm. 1181/2023 de la Sala contencioso-administrativa del Tribunal Supremo de 25 de septiembre de 2023 (rec.8072/2020).
X. ¿Qué diferencia existe entre el trámite de información reservada y el procedimiento sancionador?
La principal diferencia que se presenta entre el trámite de información reservada y el procedimiento sancionador, radica en que, el trámite de información reservada es una fase previa y opcional a un posible procedimiento sancionador, destinada a verificar si hay indicios de infracción, por lo que no está sometida al régimen de garantías que deben observarse en el seguimiento de un expediente sancionador, mientras que, el procedimiento sancionador, es precisamente el proceso principal, donde ya existe un sujeto formalmente acusado y se aplican las garantías correspondientes al derecho de defensa, presunción de inocencia, acceso al expediente, las cuales permiten determinar si hay una sanción.
Para profundizar sobre el concepto, fases y otras características fundamentales del procedimiento administrativo sancionador se puede consultar el siguiente artículo, además desarrollado en el Webinar que hemos organizado desde Administrativando Abogados y que versa sobre el Procedimiento Administrativo Sancionador, impartido por el Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Rey Juan Carlos de Madrid, Javier Guillén Caramés, que puede verse en el siguiente video Claves del Procedimiento Administrativo Sancionador.
