Professore emerito di Diritto costituzionale, Università Bocconi di Milano
Alcuni interrogativi, congiunturali e strutturali
Il costituzionalismo per i tempi di crisi [1] non può non aver lasciato tracce sul ruolo e sulle condizioni delle autonomie locali in Europa. L’ultimo quarto di secolo ha conosciuto eventi davvero epocali, che hanno marcato la struttura del diritto pubblico transnazionale, a tutti i livelli. Prima il terrorismo ha dato una scossa all’assetto dei rapporti tra individuo e pubblici poteri, mettendo a rischio la sicurezza data sino ad allora per scontata nel mondo occidentale. Poi la crisi economico-finanziaria ha messo in crisi l’assetto del diritto pubblico dell’economia nato dalla guerra mondiale e messo a dura prova dal ciclo delle privatizzazioni e liberalizzazioni avviate alla fine degli anni ’70 e dalla globalizzazione sublimata nella fondazione del WTO, e del conseguente nuovo ordine economico mondiale. Infine la crisi sanitaria innescata dall’epidemia di Covid-19 ha dato un’altra spallata sia ai sistemi di servizi sociali che al pieno esercizio di molti diritti classici, soprattutto civili, ma anche politici.
Il mondo delle autonomie locali, pur conformato in modi diversissimi negli ordinamenti europei, si era guadagnato negli anni una sfera funzionale progressivamente ampia, che ovviamente necessitava di un supporto finanziario adeguato. Messi sotto pressione i servizi, la dimensione finanziaria ha risentito anch’essa di nuove carenze, sovrapposte al rigore ben noto del patto europeo di stabilità e sviluppo. Il rovesciamento del circuito virtuoso di diritti civili, sociali e politici, ha mandato in sofferenza la partecipazione.
È dunque il momento di porsi una serie di interrogativi sulle ricadute delle crisi sulla condizione degli enti locali. Ad esempio, la struttura dimensionale ha subito modificazioni significative per consolidare l’assetto funzionale? E quest’ultimo ha sofferto della nuova domanda di servizi e funzioni e ha reagito contraendosi o ampliandosi, ovviamente sulla base di scelte dei legislatori nazionali? E le funzioni hanno subito un processo di trasferimento ascendente per concentrare o discendente per assicurare prossimità agli utenti? Rispetto alle unità regionali, intermedie tra enti locali e Stato, si è verificata una dislocazione bottom up o top down? Le città metropolitane, laddove hanno uno statuto particolare, sono state rafforzate o indebolite? Le forme collaborative tra governi locali sono state potenziate o debilitate? Il regime tributario si è ripreso dall’impatto delle vicende globali degli anni 2008-2012? Le tecniche di accounting e di bilancio sono state irrigidite o allentate? E ancora, l’idea di smart city, che sembra dominante sul piano sociologico, economico, ambientale, politologico, è riuscita a sfondare il muro della normativa amministrativa guadagnandosi una disciplina dedicata o continua a restare un’idea fortunata ma poco implementata nel diritto degli enti locali?
Queste e molte altre domande si agitano nella cultura giuridica localistica. Una risposta puntuale a ciascuna richiederebbe uno studio analitico di molte, se non tutte, le legislazioni locali europee, che esula dai limiti di questo scritto e dalle capacità di un solo autore. Qualche tentativo di ricognizioni a tappeto è stato effettuato[2], ma si è ancora ben lontani da risultati comparativi adeguati. Viceversa, la dottrina di diritto straniero nelle lingue più comuni è molto abbondante, anche se non sempre sistematica. Suggestioni impressionistiche provengono dalla ampia letteratura in materia concernente i principali ordinamenti continentali: il che significa i più popolosi e i più rilevanti storicamente. Ciò non implica però che curiosità che potrebbero provenire da sistemi giuridici minori, sempre sotto i predetti punti di vista, non siano suscettibili di smontare conclusioni magari superficialmente raggiunte su dati parziali. Con questi limiti, si può provare a formulare alcuni giudizi del tutto provvisori.
Alcune vicende organizzative e procedurali
Soppressioni e fusioni di enti locali
Le sofferenze finanziarie derivanti dal Patto europeo di stabilità e sviluppo hanno creato qualche problema all’organizzazione del governo locale non solo sotto il profilo della disponibilità di risorse, ma anche, in alcuni casi, sulla sua conformazione. Nel caso italiano, in particolare, le richieste dell’Unione europea di riduzione della spesa pubblica si sono indirizzate, a partire dal 2011, verso la soppressione della Provincia come “ente inutile”. La presenza della Provincia nell’art. 114 Cost., con la formula per cui «La Repubblica si riparte in Regioni, Province e Comuni» nel testo originario e con quella rafforzata «La Repubblica è costituita dai Comuni, dalle Province, dalle Città metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato» come modificata dalla l. cost. n. 3/2001, ne ha impedito la soppressione. Tuttavia, nel 2014 la spinta europea, unita alla pressione populistica contro “la casta” degli amministratori pubblici, ha portato ad una legge[3] che ha eliminato l’elezione popolare diretta del consiglio provinciale, che viene scelto ora da un’assemblea di Sindaci e consiglieri dei Comuni della Provincia sulla base di voto ponderato. L’effetto di questa misura legislativa è stato disastroso. Il personale più qualificato ha chiesto e ottenuto il trasferimento in enti ritenuti più vitali; le funzioni residue, di natura programmatoria quanto all’urbanistica, all’ambiente, ai trasporti, e di gestione dell’edilizia scolastica, sono risultate di difficile governo. Anche la funzione di centrale unificata degli appalti dei piccoli Comuni si è arenata di fronte all’inadeguatezza dello staff disponibile. Infine, la diminuzione di prestigio e di risorse ha impedito alle Province di dotarsi di personale qualificato, versato nelle lingue straniere, per accedere ai fondi europei, come accade ad esempio da anni in Spagna. Comunque la Corte costituzionale, con una sentenza molto permissiva[4], ha avallato la legittimità della riforma.
Nessuna scelta analoga risulta compiuta in Europa, in termini di soppressione di una categoria di enti o di sua devitalizzazione[5].
Il Portogallo, come tutti i Paesi finanziariamente deboli all’atto della crisi del 2008-2012, ha subito forti pressioni da UE e FMI per ridurre il numero degli enti locali[6]. Con legge ordinaria[7] è stato quindi disposto un processo di obbligatoria fusione massiccia delle freguesias, enti di primo livello di configurazione storica, paragonabili alle parishes inglesi e alle parrocchie rurali dello Statuto della vicina Galizia (Titolo III), nonché uno facoltativo ma incentivato per i Comuni. La legge ha quindi introdotto una classificazione dei Municipi in fasce di popolazione e il nuovo concetto di luogo urbano, demograficamente superiore ai 2.000 abitanti. Il risultato è il divieto di freguesias inferiori a 150 abitanti e la loro riduzione del 35% fuori dai luoghi urbani e del 55% all’interno di essi. Il metodo seguito è quello della deliberazione dell’assemblea municipale, previo parere di quella di freguesia. Qualche autore ha sollevato dubbi di conformità di questa manovra alla Carta europea dell’autonomia locale, almeno per aspetti procedurali[8]. Il taglio alla struttura organizzativa territoriale è stato significativo, specie se si considera che il livello regionale è presente solo nel territorio insulare di Azzorre e Madeira.
Nella Repubblica federale tedesca le fusioni e gli accorpamenti sono arrivati in epoca anteriore e senza necessità di pressioni europee. Un primo giro di soppressioni di Comuni aveva avuto luogo negli anni ’70, con la cancellazione di oltre 15.000 di essi, ad opera dei Länder, la cui competenza organizzativa del governo locale è esclusiva. Dopo la riunificazione, una seconda ondata di fusioni ha investito soprattutto ma non solo i Länder dell’Est, questa volta contro vantaggi economici. Il Tribunale costituzionale ha convalidato la manovra, ribadendo la necessità di motivazione adeguata, di procedure partecipate e di adeguato bilanciamento tra efficienza e democraticità[9], e rigettato tutti i ricorsi diretti di Comuni (Kommunalverfassungsbeschwerden), asserendo che la garanzia fondamentale dell’autonomia si affievolisce in garanzia istituzionale rispetto al singolo ente, la cui esistenza non è assicurata in assoluto. La garanzia delle dimensioni base è comunque assicurata dalle forme collaborative presenti nell’ordinamento tedesco[10].
Anche nel local government inglese non pare esistere problema di numero e dimensionamento delle unità, in quanto la riforma del 1972[11] ha ridisegnato completamente la mappa dei districts e delle counties, salve le modifiche via via introdotte nel governo delle aree metropolitane. Inoltre le forme associative[12] offrono strumenti integrativi per il consolidamento territoriale di servizi e funzioni.
In Italia, il numero di Comuni supera gli 8.000, in quanto gli antichi ordinamenti preunitari consentivano l’esistenza, specie nelle Regioni del nord, di dimensioni territoriali e demografiche minime. Durante il fascismo erano state operate numerose aggregazioni di imperio, specie facendo incorporare ai capoluoghi di Provincia i finitimi piccoli Comuni. Parte di queste operazioni è stata revocata dopo la fine della Guerra mondiale. L’art. 133 Cost. ha poi messo al riparo i Comuni da operazioni non gradite alla popolazione, prescrivendo, per le fusioni o il distacco di frazioni da un Comune con passaggio ad altro, il consenso delle popolazioni interessate, da intendersi come adesione maggioritaria di entrambe le unità territoriali da fondere o anche quella degli abitanti della porzione superstite allo spostamento di una frazione. Tale disciplina protettiva del principio autonomistico ha ovviamente impedito massicce riorganizzazioni territoriali del tipo inglese. La stessa legge soppressiva delle Province[13] ha quindi previsto che, se si fondono due Comuni con meno di 5.000 abitanti, l’ente derivato, anche se a popolazione superiore, mantiene gli incentivi e le misure di favore previste per i piccoli Comuni, i margini di indebitamento preesistenti in uno solo anche la somma fosse pari a zero o negativa e il potere di conservare tariffe differenziate per i servizi per cinque anni. Inoltre le Regioni possono introdurre incentivi ulteriori. Nonostante queste disposizioni statali, ben pochi Comuni limitrofi si sono giovati delle disposizioni di favore per fondersi[14].
In Spagna la Ley n. 27/2013 ha riformato il regime delle fusioni dei Municipi come disciplinato in precedenza dalla Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local, con l’obiettivo principale di ridurre la spesa del sistema di governo locale nel suo complesso, per mantenere l’impegno con Bruxelles che richiedeva tagli per 3,5 miliardi di Euro nel 2013 e 8 nel 2014. Compete alle Diputaciones provinciales, in collaborazione con le Comunidades autónomas, coordinare e controllare il processo di fusione e pure riscontrare i piani economico-finanziari e verificare la loro attuazione[15]. I risultati sono stati per lo meno ambigui[16]. Il numero degli Ayuntamientos continua a essere molto alto: 8.132, dei quali 6.827 non superano i 5.000 abitanti, concentrando solo il 12% della popolazione totale.
In Svizzera, su base esclusivamente volontaristica, ma incentivata, anche sulla base dell’art. 50 della Carta federale, il numero dei Municipi è sceso da oltre 3.000 nel 2000 a 2.131 a inizio 2024, ma il trend viene di solito ritenuto non adeguato[17].
Nei Paesi Bassi, del pari, il processo di consolidamento e fusione è iniziato anche prima della crisi finanziaria: le municipalità sono scese da 458 nel 2006 a 412 nel 2012 a 342 nel 2024. Il Belgio, data la complessità degli incroci tra entità territoriali, Regioni etniche e struttura della capitale, la diminuzione è stata invece minima: il numero dei Comuni è sceso da 589 nel 2010 a 581 nel 2020, ultima data con informazioni ufficiali.
Del pari è quasi nulla la riduzione in Francia, dove la frammentazione continua ad essere estrema e il legislatore, pur forte delle scarse garanzie costituzionali per gli enti territoriali, non intende pregiudicare confini storici[18]. Quindi i Comuni, che nel 1975 erano 36.394, nel 2018 erano scesi solo a 35.357, di cui 129 d’Oltremare; la media di popolazione è quindi di 1.892 abitanti, ma alquanto incredibilmente sembrano esistere 3 Comuni del tutto privi di residenti. Nell’Europa a 15 i Comuni francesi erano circa la metà del totale. L’ordinamento francese, peraltro, ha messo mano nel 2015 alla riforma regionale, riducendo il numero delle relative entità territoriali da 22 a 13, in realtà 12 più la Corsica, e 5 d’Oltremare[19]. L’altra forma compensativa della micro-dimensionalità comunale è costituita dalla possibilità per il legislatore di creare enti speciali a statuto particolare, in sostituzione (en lieu et place) di enti esistenti, anche di diverso livello, introdotta dalla riforma costituzionale del 2003[20], soluzione però usata quasi esclusivamente per le aree metropolitane.
Accordi e meccanismi procedurali in funzione semplificatoria
Al di fuori delle operazioni di decisa riduzione del numero delle unità di governo locale, gli unici strumenti utilizzabili per la razionalizzazione del sistema complessivo non erano che il ricorso a strumenti organizzativi e procedurali tra entità di pari o diverso livello e lo spostamento di competenze, verso l’alto o verso il basso, secondo i casi, in cerca di allocazioni ottimali per funzioni e servizi.
Il primo tipo di interventi ha dato luogo ad ampia casistica in tutta Europa.
Nell’ordinamento federale tedesco, la materia degli enti locali è di esclusiva competenza dei Länder, dal che deriva una certa varietà di formule, che tuttavia possono ricondursi a tipi standard. Lo schema più comune è quello del consorzio o associazione di scopo (Zweckverband), ente di diritto pubblico con funzioni o servizi specificamente definiti, a cui talora partecipano anche soggetti pubblici diversi da Comuni o figure privatistiche. Vanno poi menzionate le aziende intercomunali (kommunale Anstalten); le Arbeitgemeinschaften, strumenti di collaborazione non entificati, specie per finalità di consultazione e programmazione, anch’essi aperti all’ammissione di soggetti diversi; le Associazioni amministrative (Gemeindverwaltungsverbände); le Comunità amministrative (Verwaltungsverbände); le Unioni di Comuni (Gesamtgemeinde). A livello procedurale, si dà pure una vasta gamma di accordi (Verträge) disciplinati da norme generali spesso adattate alle peculiarità del governo locale[21].
Il diritto italiano contempla il ricorso a convenzioni, che possono anche includere la creazione di uffici comuni per specifiche finalità; i consorzi, costituiti in forma aziendale; le Unioni di Comuni di norma contermini, enti pubblici associativi destinati a svolgere una o più funzioni in forma associata, presieduti da uno dei Sindaci dei Comuni coinvolti, con incentivi stabiliti dalle Regioni e senza oneri aggiuntivi per i costi della politica. Le Regioni possono individuare ambiti per la gestione associata sovracomunale di servizi[22].
Nell’ordinamento spagnolo l’intervento della Ley n. 27/2013[23], che si proponeva di «clarificar las competencias locales» pare non aver conseguito grandi risultati, soprattutto dal punto di vista finanziario[24]. Tuttavia la Ley n. 40/2015[25] ha posto più enfasi sui principi di coordinamento, cooperazione e collaborazione nelle relazioni tra enti locali[26]. La funzione di coordinamento appartiene soprattutto alla Diputación provincial rispetto a Municipios con popolazione inferiore a 20.000 o 5.000 abitanti secondo il tipo di servizio da organizzare. Le tecniche possibili sono come sempre organizzative, procedimentali o funzionali e si adattano alla natura delle competenze da correlare, concorrenti o “compartidas”.
In un sistema federale maturo come quello svizzero, in cui gli enti locali godono di piena autonomia, di solidità finanziaria e di storica capacità organizzativa e statutaria, la piccola dimensione delle municipalità e il limitato successo di incentivi alla fusione[27] hanno aperto la via a intense relazioni inter-municipali. Sono i Cantoni a predisporre il quadro di riferimento su base volontaria, incentivata finanziariamente o anche obbligatoria, ove la Costituzione cantonale lo preveda. Il procedimento di collaborazione tra enti, anche di livelli diversi, conosce una forte intensificazione nelle aree urbane più densamente popolate, in cui si realizzano le cosiddette agglomerazioni, necessarie ad una programmazione di area vasta con riferimento soprattutto a uso del territorio e trasporti[28].
La Francia ha precocemente fatto ricorso alla cooperazione funzionale tra enti per fronteggiare gli inconvenienti della frammentazione comunale. Dal 1890 esistono i Syndacats intercommunaux à vocation unique (SIVU), consorzi monofunzionali intercomunali; dal 1959 quelli a vocazione multipla (SIVOM), dal 1955 quelli misti tra Comuni e Dipartimenti, dal 1966 le Comunità urbane (CU), in cui si sommavano funzioni proprie ex lege con altre trasferite dai Comuni membri, con il risultato di incrociare due modelli organizzativi, quello cooperativo con quello degli spostamenti funzionali. Altre Comunità di Comuni (CC), per risultato demografico inferiore ai 50.000 abitanti, e Communautés des villes sono state create nel 1992[29], con l’intento di facilitare la realizzazione di specifici progetti. Nel 1999 si sono aggiunti gli Enti pubblici di cooperazione intercomunale (EPCI)[30] e le Communautés d’agglomeration (CA), per dimensione finale superiore ai 50.000 abitanti. Ulteriore sforzo collaborativo è stato compiuto con la lois n. 2010-1563[31], che ha favorito l’inclusione dei Comuni “separati” negli EPCI ma anche consentito al Prefetto di definire il perimetro della intercomunalità e di assumerne l’iniziativa, riducendo il parere dei consigli comunali interessati al ruolo di mero parere. Nel 2015 la loi NOTRe[32] ha creato poi un nuovo tipo di Métropole, da creare in aree di dimensione demografica superiore ai 400.000 abitanti, che si aggiungono alle Métropoles-EPCI e alle Métropoles-collettività a statuto particolare. Complessivamente, l’ordinamento francese è venuto così creando uno strumentario molto articolato di “organismi pubblici di cooperazione intercomunale”[33]. Ma il lavoro legislativo sulla dimensione intercomunale non è cessato. Nel 2014[34] si sono dati attuazione e nuovo assetto alle Métropoles. Nel 2015[35] si è procedimentalizzata la creazione di nouvelles Communes, che peraltro, come detto, ha avuto ben poche conseguenze pratiche. Nel 2019[36] si è cercato di rafforzare il ruolo dei Comuni negli EPCI, con l’introduzione tra di loro d
