Andrea Giua, consulente presso C.O. GRUPPO Società Benefit. Specialista in Studi sull’Amministrazione Pubblica, si è occupato negli anni di consulenza e ricerca in materia di organizzazione degli Enti Locali e riordino territoriale.
Federico Gusmeroli, consulente e formatore per gli Enti locali, è specialista di processi di riordino istituzionale e associazionismo locale. Partner di C.O. GRUPPO Società Benefit, ha lavorato in progetti nazionali e locali in materia di fusione di Comuni e ha partecipato a numerosi percorsi di indagine e ricerca sul fenomeno.
Introduzione
Il tema delle fusioni di Comuni rappresenta uno degli ambiti più rilevanti del dibattito sulla riorganizzazione delle autonomie locali in Italia. All’interno di un contesto amministrativo frammentato come quello italiano, caratterizzato da un numero elevato[1] di Comuni di piccole dimensioni (sotto i 5.000 abitanti), è in più occasioni emersa con centralità la questione relativa alla sostenibilità amministrativa e istituzionale[2] e alla reale capacità gestionale delle Amministrazioni locali. Per far fronte a tale problema, il Legislatore ha introdotto una serie di strumenti di riordino territoriale e amministrativo, tra cui le Unioni di Comuni e le fusioni di Comuni, con l’obiettivo di rafforzare l’efficienza, la capacità di programmazione e la qualità dei servizi pubblici.
L’istituto delle fusioni di Comuni è stato per anni sulla cresta dell’onda: progetti sfidanti, chimeriche proposte di legge, entusiasmanti esperienze “dal basso” di riordino più volte raccontate, sfide giganti e spesso tonfi imprevisti nelle urne[3]. Nel tempo le Regioni – un attore – chiave di questi processi – hanno più volte rivisto il loro ruolo, articolato in due direzioni principali di azioni concrete: non solo come la produzione e manutenzione delle norme che disciplinano i processi e soprattutto la trasformazione dei risultati del referendum[4] in esito finale del processo[5], ma anche un certo tipo di “impegno attivo” in merito, finalizzato a promuovere i percorsi di fusione (sia individualmente che nel complesso)[6].
Negli ultimi anni, per una serie di fattori e concause che verranno affrontate in questo contributo, le fusioni di Comuni sembrano attraversare un periodo di stasi: pochi i percorsi avviati, con caratteristiche
più omogenee rispetto a prima e soprattutto una percepita minore centralità nel dibattito pubblico[7]. Questo contributo intende muovere, con spirito pratico e basato sull’esperienza maturata sul campo in qualità di consulenti e ricercatori, un approfondimento critico a questa situazione: nelle sezioni seguenti verranno illustrati alcuni dati e approfonditi elementi che potenzialmente hanno influito su questo fenomeno, terminando poi con un tentativo di lettura dei fenomeni in atto.
Approccio metodologico
Come vedremo, le fusioni di Comuni sono ormai un fenomeno abbastanza diffuso e sperimentato, almeno in diverse parti d’Italia[8]. Non stupisce dunque che sia oggetto di studio da diverso tempo[9], ma resta un argomento di ricerca abbastanza contenuto e soprattutto limitato ad alcune dimensioni specifiche. Nel tempo, l’attenzione di chi ha svolto ricerca sul tema si è concentrata su due dimensioni primarie: la sua natura di istituto giuridico – amministrativo e l’effetto/impatto delle fusioni realizzate.
La prima dimensione è stata analizzata soprattutto con riferimento alle normative nazionali e regionali e alla giurisprudenza amministrativa conseguente a eventuali controversie[10]. La seconda dimensione, invece, è stata esplorata sia attraverso uno sguardo complessivo sui dati numerici globali delle fusioni realizzate[11], sia – molto più di frequente, specialmente in percorsi di ricerca di tesi – su casi puntuali e specifici.
Resta abbastanza sullo sfondo, e generalmente poco indagata, la dimensione politico – organizzativa del fenomeno nel suo complesso[12]: in buona sostanza, l’approfondimento critico e svincolato da casi puntuali degli elementi che ostacolano, agevolano, complicano, influiscono sui processi di fusione.
La mancanza di questa dimensione di ricerca non stupisce chi si è occupato, in prima persona, di fusione di Comuni ed è legata a due ostacoli principali.
Il primo è l’assenza di una base dati nazionale dei processi di fusione, considerando a questi fini tutti i casi in cui il percorso è giunto al referendum, indipendentemente dall’esito[13], per permettere con semplicità analisi statistiche. Si tratta di una condizione legata in gran parte alla frammentazione del quadro normativo e alla competenza regionale, che ha “compartimentato” la conoscenza dei processi non approvati e nei fatti reso necessario ricostruire questi ultimi attraverso consultazioni puntuali[14].
Il secondo riguarda il ristretto numero di soggetti che hanno avuto esperienza diretta di un quadro abbastanza variegato di processi di fusione; dunque, più percorsi – di successo e no – in anni diversi, Regioni diverse, con numero di Comuni diverso. A questo fattore concorre la quasi totale assenza di progettualità con respiro nazionale dedicate alle fusioni[15]: progettualità di questo genere permetterebbero agli esperti coinvolti di superare la barriera cognitiva legata a un numero ristretto di processi, in cui le variabili locali hanno un peso preponderante, e alla elevatissima variabilità dei singoli contesti regionali per normative, quadri di incentivazione e sistema di azione degli enti locali.
Al primo ostacolo, gli autori hanno risposto con un puntuale lavoro di ricostruzione di una base dati di tutti i processi di fusione giunti a referendum nelle regioni a Statuto ordinario, dal 2013 in poi[16]. Per quanto riguarda il secondo ostacolo, gli autori hanno potuto contare sulla partecipazione a progetti e interventi che hanno riguardato, direttamente o indirettamente, percorsi di fusione in quasi tutte le Regioni a statuto ordinario[17].
Il lavoro presentato parte proprio da questa mancanza e dalla contemporanea necessità di guardare il fenomeno non più in forma puntuale e localistica, ma nei suoi elementi ricorrenti e caratterizzanti a livello nazionale; uscendo, dunque, dalla “strada battuta” degli studi di natura meramente giuridica – amministrativa o di osservazione numerica. Il tentativo di fornire interpretazioni di un fenomeno socio – istituzionale complesso, fortemente condizionato da dimensioni locali – tratteggiando elementi comuni ricorrenti in quanto emersione qualitativa di dati e informazioni puntuali su reali casi singoli – non può prescindere dall’avere conosciuto (direttamente o tramite ricerca dedicata) più processi di fusione, in diversi contesti regionali, in diversi anni e con esiti differenti.
Gli autori hanno infatti conosciuto e studiato in maniera diretta un significativo[18] numero di casi, che ha permesso nel tempo una sistematizzazione critica di evidenze che vanno oltre il singolo caso e formano un quadro complessivo coerente, generale e soprattutto indipendente dai contesti regionali.
I numeri del fenomeno: ascesa e crollo del numero di processi di fusione
Dal 2013 (anno solitamente preso a riferimento come “punto di avvio” di una nuova stagione di fusione di Comuni[19]) sono state realizzate oltre 140 fusioni di Comuni, localizzate principalmente in alcune Regioni italiane del Centro – Nord[20]. Concentrando l’attenzione solo sulle Regioni a Statuto ordinario, è possibile osservare il seguente trend:
La distribuzione di questi processi nel tempo è però disomogenea: se nel periodo 2014 – 2019 sono giunti ad esito positivo in media circa 16 percorsi di fusione per anno, nel periodo 2020 – 2026 la media è di quasi un decimo (1,57). Una visione più allargata, che include tutti i percorsi di fusione giunti a referendum – e dunque non solo quelli con esito positivo – permette di verificare che questo dato non è legato a una quota più ampia di progetti respinti dai cittadini (o rigettati, dopo il voto, dal Consiglio regionale): nel quinquennio in questione sono stati infatti svolti almeno[21] 13 referendum relativi a una proposta di fusione tra Comuni, con una distribuzione pressoché identica di progetti approvati e progetti respinti[22] – in linea peraltro con la serie storica dal 2013 ad oggi.
Certamente la situazione contingente legata al “biennio del Covid” ha influito, almeno parzialmente, sull’assenza di Comuni originati da fusione sia nel 2021 che nel 2022, ma bisogna comunque considerare che la fusione di Comuni è un processo lungo, che viene avviato in media due anni e mezzo[23] prima dell’effettiva istituzione del nuovo Comune: il calo di processi ha dunque cause più profonde rispetto alle implicazioni della pandemia.
Andando a guardare con maggior dettaglio i percorsi di fusione realizzati nell’ultimo quinquennio, emerge una netta preponderanza di percorsi che hanno coinvolto solo due Comuni (77% dei casi, considerando anche le fusioni per incorporazione). Questo dato, visto il ridotto numero di casi in valore assoluto, ha una dimensione più qualitativa, ma testimonia una progressiva tendenza a privilegiare “piccole fusioni” al posto di grandi operazioni di riordino territoriale[24].
L’insieme di queste due condizioni – meno percorsi di fusione, con numero ridotto di Comuni – può a buona ragione indicare come gli ultimi anni abbiano rappresentato una fase “nuova” del fenomeno delle fusioni di Comuni, nella quale queste sono state viste non più come un elemento “sistemico” di riordino istituzionale[25], quanto più come uno strumento ad uso locale e dalla portata circoscritta. Con la sola eccezione del Veneto[26], anche le Regioni sembrano avere adottato un approccio coerente a questa visione: la scelta di fondersi è lasciata totalmente ai singoli Comuni, senza progettualità più ampie e strutturate di “spinta”, anche sotto forma di light suasion, a livello regionale; i Consigli regionali stessi si sono per lo più spogliati di ogni discrezionalità nella valutazione critica dei risultati del referendum, vincolandosi invece a formule predeterminate e a un pedissequo “rispetto” dei voti contrari[27].
Cause e ragioni del fenomeno
La ricerca delle cause di questo deciso calo nei tentativi di fusione – e di conseguenza dei processi effettivamente giunti alla costituzione di nuovi Comuni – non può, certamente, seguire traiettorie deterministiche. I processi di fusione sono, infatti, fenomeni fortemente locali, non solo perché le popolazioni interessate dai singoli referendum sono quelle dei Comuni strettamente coinvolti, ma anche perché gli argomenti su cui si muove la campagna referendaria, le motivazioni degli attori e l’andamento del dibattito pubblico risentono fortemente di specificità che difficilmente possono essere ridotte a fattori comuni.
Esistono, nondimeno, alcuni fattori strutturali che impattano fortemente non solo sul “come” condurre il dibattito propedeutico alla fusione, ma anche sul “se” avviare questo dibattito, coinvolgendo la popolazione attraverso la consultazione popolare: si tratta di elementi che hanno a che fare con la normativa statale e regionale di regolamentazione e supporto all’avvio dei processi e con dinamiche politiche di “contagio” tra i territori.
Un primo elemento di analisi, come già accennato, riguarda l’approccio tenuto dalle Regioni verso il fenomeno delle fusioni di Comuni. Nel corso degli anni si è assistito ad una progressiva convergenza di interpretazione circa i risultati referendari verso un approccio restrittivo nella traduzione dei voti in esito del processo[28]. Questo approccio si è tradotto in una eliminazione degli spazi di discrezionalità in capo al Consiglio regionale[29] – sempre più auto – vincolati a criteri predeterminati – e nella netta prevalenza di una lettura “scorporata” dei voti[30]. Questo approccio – che si traduce, a livello locale, in un potere di veto in capo a ciascun singolo Comune – è certamente quello che meno agevola la conclusione positiva di percorsi di fusione, perché di fatto interrompe l’iter anche qualora in un solo Comune, per pochissimi voti, prevalga il No.
Proprio questa modalità di lettura dei risultati referendari è stata, negli ultimi anni, quella adottata da una consistente parte delle Regioni italiane, almeno tra quelle che hanno regolamentato il tema in modo esplicito: semplificando, quasi tutte le Regioni a Statuto ordinario più attive sul fronte delle fusioni oggi ritengono che si possa procedere a istituire il nuovo Comune unicamente quando in ciascun singolo Comune coinvolto i voti a favore abbiano superato quelli contrari. Questo porta a rendere in partenza i processi di fusione più complessi e difficili, non potendo contare sull’effetto di compensazione tra i Comuni coinvolti. Si tratta, quindi, di un primo fattore strutturale di freno all’avvio dei percorsi di fusione: le amministrazioni coinvolte, infatti, tendono a evitare di coinvolgere le loro comunità in processi di fusione qualora si rendano conto a priori che l’esito conclusivo potrà più facilmente essere negativo, consapevoli anche delle possibili (e diffuse) conseguenze degli esiti referendari sulle successive consultazioni comunali[31].
Un secondo elemento di carattere strutturale è rappresentato dalla minore incisività degli incentivi previsti per i Comuni nati da fusione. Nel corso degli anni, infatti, diverse misure incentivanti sono venute meno, pur senza una volontà specifica del Legislatore di andare a depotenziare le misure di vantaggio per i Comuni originati da fusione: per lo più si è trattato di conseguenze del superamento di misure emergenziali, che non si applicavano ai Comuni nati da fusione. Gli anni successivi al 2012 sono stati caratterizzati da importanti manovre finanziarie di carattere restrittivo che hanno fortemente interessato gli Enti Locali, attraverso vincoli alla spesa per il personale e specifiche clausole relative alla spesa pubblica. L’esonero per i Comuni nati da fusione dall’applicazione di queste misure emergenziali (con lo sblocco del turnover[32] e con l’esclusione dall’applicazione dal Patto di Stabilità interno[33]) ha costituito per molti amministratori un forte incentivo a intraprendere percorsi di fusione, rappresentando in alcuni casi dei veri e propri passaggi di sopravvivenza per garantire l’erogazione dei servizi, a fronte di personale sempre più ridotto e finanze bloccate. Dal 2016 in poi, la graduale riespansione del turnover del personale per tutti gli enti locali e la ridefinizione dei vincoli europei di spesa pubblica hanno comportato il venir meno di questo incentivo indiretto, non essendo più la fusione una “via obbligata” per garantire l’erogazione dei servizi in regime di sostenibilità di personale ed economico – finanziaria.
Nel medesimo solco si colloca l’esenzione per un mandato elettorale dall’obbligo di gestione associata delle funzioni garantita ai Comuni nati da fusione: l’obbligo venne, infatti, introdotto nel 2010[34] come misura di razionalizzazione della spesa pubblica. L’esenzione si applicava anche ai Comuni che, fondendosi, non superavano comunque il numero di abitanti al di sotto del quale era imposto l’obbligo[35], con l’effetto di escludere Comuni che – pur fusi – continuavano ad avere dimensioni davvero esigue per quanto concerne una effettiva capacità di erogazione autonoma dei servizi comunali. Anche questo incentivo si è, negli anni, andato a ridimensionare, a causa delle continue proroghe generalizzate dell’entrata in vigore dell’obbligo di gestione associata delle funzioni per i piccoli Comuni; di recente, poi, l’obbligo è stato definitivamente eliminato[36], andando così a svuotare del tutto questa forma di incentivo indiretto.
Per i Comuni nati da fusione permangono quindi, ad oggi, quasi solamente incentivi di carattere finanziario “diretto”, calcolati sulla base della popolazione complessiva dei Comuni coinvolti ed erogati per una durata di diciassette anni (precedentemente dieci[37], poi più di recente estesi altre due volte[38]) a partire dalla nascita del nuovo Comune[39]. Questi incentivi sono negli anni stati decisamente incrementati, passando dal 20%[40] al 60%[41] delle entrate correnti dei Comuni coinvolti relative al 2010, anno preso a riferimento dalla norma. Sebbene questo elemento sia apparentemente di indubbio stimolo ai processi di fusione, nella pratica comune non è da solo sufficiente a superare scetticismi e ostacoli locali. Anzi, spesso questi contributi sono utilizzati come un argomento contro la fusione per via della loro supposta incertezza, poiché dipendono da un fondo ministeriale dedicato di cui ciclicamente si paventa l’incapienza; ad ogni modo sempre sventata con interventi di incremento della dotazione finanziaria disponibile[42]. Nella retorica dei dibattiti locali, questo rischio di mancata copertura del finanziamento può infatti generare l’idea che lo stesso possa non essere considerato un’entrata certa sull’intero periodo considerato, spingendo le parti avverse alla fusione a denunciare il rischio di indebitamento che correrebbe l’Ente avviando degli investimenti senza ritrovarsi poi a percepire l’intero ammontare del finanziamento straordinario previsto per il post – fusione. Sempre sul piano economico – finanziario, risultano venuti meno anche – in alcuni contesti (es. Emilia – Romagna) – i contributi regionali per la conduzione di studi di fattibilità propedeutici all’avvio dei percorsi di fusione, che avevano rappresentato una forte spinta per le amministrazioni locali all’avvio dei processi di fusione, non dovendo il processo gravare sulle casse comunali, spesso già in forte difficoltà nel caso dei piccoli Comuni.
Agli elementi di carattere normativo si affiancano quelli di natura più propriamente culturale e politica. Il primo è rappresentato innanzitutto dall’effetto “contagio” tra realtà vicine, appartenenti alla stessa Provincia o Regione. L’esame qualitativo condotto su alcuni contesti mostra come l’esito negativo di una consultazione referendaria possa costituire un freno – o anche un vero e proprio stop – ai percorsi di fusione nelle realtà limitrofe: il “vento del No” si mostra sia nel coordinamento spontaneo che spesso collega comitati civici avversi alla fusione di realtà tra loro differenti, sia nell’osservazione degli esiti delle successive elezioni comunali all’interno di contesti nei quali la consultazione referendaria aveva avuto esito negativo. Per molti amministratori locali, vedere i propri “colleghi” perdere le elezioni comunali dopo aver perso il referendum per la fusione costituisce un forte disincentivo all’avvio dei processi.
Specchio di questo fenomeno è la riduzione della spinta propulsiva ai percorsi di fusione che alcuni partiti avevano manifestato negli anni immediatamente successivi al 2014[43], probabilmente in ragione del timore di perdita di consenso territoriale a seguito di episodi di inaspettato esito negativo dei referendum consultivi. La ridu
