La chambre régionale des comptes Auvergne-Rhône-Alpes a procédé, dans le cadre de son programme de travail, au contrôle des comptes et de la gestion du centre communal d’action sociale (CCAS) de la commune de Saint-Étienne pour les exercices 2020 et suivants (aspects financiers 2019-2024), en veillant à intégrer, autant que possible, les données les plus récentes.
Le CCAS de Saint-Étienne est un établissement public administratif, qui gère et coordonne l’action sociale communale en étroite collaboration avec la ville. Le président du CCAS, ordonnateur sur la période contrôlée est M. Gaël Perdriau, maire de Saint-Étienne et président de Saint-Étienne Métropole depuis 2014.
Le budget du CCAS est constitué d’un budget principal et de trois budgets annexes (Établissements d’hébergement pour personnes âgées dépendantes - EHPAD, résidences autonomie et portage de repas à domicile). L’établissement gère cinq EHPAD et deux résidences autonomie, pour une capacité d’accueil de 406 lits dans les EHPAD et 179 en résidences autonomie. Le budget total du CCAS de Saint-Étienne s’élève à 33,5 M€. L’établissement compte 404 équivalents temps plein qui sont majoritairement en poste dans les structures d’hébergement pour personnes âgées.
Des missions coordonnées entre commune et CCAS au bénéfice des populations marginalisées et des seniors isolés
La mise en œuvre de la compétence sociale sur le territoire de Saint-Étienne est répartie entre le CCAS et la commune de Saint-Étienne. Conformément aux dispositions du CASF, le CCAS de Saint-Étienne exerce des compétences obligatoires et assume des compétences facultatives. Parmi les compétences obligatoires, la domiciliation, qui permet de fournir une adresse aux populations qui en sont dépourvues, est mise en place de manière pertinente et constitue un point d’entrée permettant aux services du CCAS de présenter les possibilités d’aides personnalisées à ses bénéficiaires. En ce qui concerne les aides facultatives (aides financières et aides alimentaires), la chambre relève une augmentation significative du nombre de dossiers déposés. Celle-ci est la résultante d’une hausse de la précarité et notamment sur le poste logement (liée à l’augmentation des tarifs de l’énergie).
Au 1er janvier 2023, le CCAS a fait l’objet d’une réorganisation dans le cadre d’une nouvelle politique sociale. En effet, l’analyse des besoins sociaux (ABS) conduite en 2022 faisait le constat « d’une population précaire, nécessitant des aides adaptées, mais avec un fort risque d’isolement et donc un accès aux droits difficile ». Il est apparu que le parcours des usagers était insuffisamment efficace et compréhensible. Par ailleurs, l’ABS a souligné, parmi les enjeux identifiés, la nécessité de poursuivre des actions hors les murs et a repéré les besoins d’un public dit « invisible », souvent fragile et isolé, qui ne fait pas de démarches pour recourir à l’action sociale et, de ce fait, omet de faire valoir ses droits. C’est le cas pour des catégories de populations marginalisées, mais également pour un grand nombre de personnes âgées. Dès lors, le CCAS a mis en place un accueil transversal en un lieu unique (à son siège), et développé une stratégie de « l’aller vers », afin de limiter le non recours aux droits. La stratégie n’est en effet plus de recevoir uniquement dans ses locaux mais de mailler le territoire par un repérage des personnes qui s’isolent et d’activer/réactiver leurs droits peu à peu.
Bien que constituant une entité juridique propre, le CCAS de Saint-Étienne n’est pas identifié dans l’organigramme de la commune en tant que tel. Fonctionnellement, il est rattaché à la sous-direction de la direction des services à la population intitulée « seniors/solidarité ». Cela place de fait le CCAS sous l’autorité du directeur général des services de la commune, ce qui assure une certaine efficacité mais reste en contradiction avec les articles L. 123-6 et R. 123- 23 du code de l’action sociale et des familles (CASF), qui disposent que le CCAS est placé sous l’autorité directe du maire, qui procède à la nomination du directeur. L’ensemble des agents du CCAS est mis à disposition par la commune de Saint-Étienne. Le CCAS ne dispose pas d’un site internet propre mais toutes les informations nécessaires aux publics concernés par ses activités sont mises à disposition sur le site de la commune.
Une transparence accrue des relations commune/CCAS dans le cadre de la nouvelle convention 2025 et un règlement intérieur à sécuriser
Une convention cadre a été conclue en 1998 afin de déterminer les modalités de la coopération entre la commune et l’établissement. Elle a été renouvelée seulement en juillet 2025. Outre le fait que la commune de Saint-Étienne continue à apporter son concours financier au CCAS par le versement d'une subvention en fonctionnement afin d’équilibrer le budget de l’établissement, la convention définit notamment les modalités de refacturation de la masse salariale (via une clé de répartition), qui est prise en charge par la commune de Saint- Étienne et refacturée au CCAS. Il est précisé que certains coûts résiduels resteront à la charge de la commune bien qu’ils relèvent de l’activité du CCAS.
Au regard du règlement intérieur du conseil d’administration du CCAS et afin d’éviter un certain nombre de risques juridiques, la chambre invite l’établissement à préciser divers points comme par exemple l’inscription de dispositifs de prévention des conflits d’intérêts en faisant référence à l’article R. 123-15 du CASF selon lequel : « Ne peuvent siéger au conseil d'administration les personnes qui sont fournisseurs de biens ou de services au centre d'action sociale ».
Le CCAS a accordé, sur délibérations successives, des délégations de signature aux directeurs et assistants de direction des EHPAD. Sur la période sous revue, dix délibérations autorisent le vice-président à déléguer sa signature à différents agents du CCAS permettant, selon celui-ci, une fluidité dans l’action. Bien qu’elle en comprenne les motivations, la chambre souligne le caractère irrégulier de ces délégations, contraire aux dispositions de l’article R. 123- 22 du CASF qui définit strictement les personnes pouvant en bénéficier.
Une gestion active face à la baisse du taux d’occupation des résidences autonomie et un taux d’absentéisme du personnel préoccupant en EHPAD
Le taux d’occupation des résidences autonomie du CCAS affiche une tendance baissière de 2019 à 2023, qui s’explique par le développement des actions en faveur du maintien à domicile (corolaire d’une entrée directe et tardive en EHPAD sans avoir recours à l’étape intermédiaire des résidences autonomie) et par l’augmentation de l’offre privée. Le taux d’occupation global constaté en 2022 était inférieur à 50 % en moyenne sur les trois résidences autonomie. Dans ce contexte, le conseil d’administration a acté la fermeture de la résidence Chavanelle, la moins fréquentée, ce qui a consécutivement fait doubler, fin 2023, le taux d’occupation (86,89 %) des deux résidences autonomies restantes et a amélioré la qualité de vie des résidents.
L’analyse de la gestion des ressources humaines laisse apparaitre un taux d’absentéisme important au sein des EPHAD gérés par le CCAS. Pour permettre de pallier la faible attractivité de ces métiers, le CCAS a développé des outils permettant d’attirer et de fidéliser les agents.
Une situation financière de plus en plus tendue, nécessitant une intervention financière croissante de la commune
Le budget du CCAS de Saint-Étienne est de 33,5 M€ (correspondant au montant total des dépenses du budget principal et des budgets annexes) en 2024. Il se décompose comme suit : 22 M€ pour les EHPAD, 3,5 M€ pour les résidences autonomie, 6,5 M€ pour le budget principal et 1,5 M€ pour le portage des repas.
Le CCAS perçoit de la commune de Saint-Étienne une subvention d’équilibre versée au budget principal (6 M€ en 2024). Il la répartit ensuite entre ses différents budgets (2,8 M€ pour les EHPAD, 1,3 M€ pour les résidences autonomie et 0,5 M€ pour le portage des repas). La croissance de la subvention de la commune de Saint-Étienne (+ 9 % en moyenne annuelle) s’explique en particulier par l’augmentation des déficits des budgets annexes (essentiellement celui des EHPAD).
Les charges de personnel du budget principal et des budgets annexes représentent plus de 70 % de l’ensemble des dépenses totales et croissent de 3,5 % en moyenne par an (compte tenu de revalorisations salariales, des mesures du Ségur de la santé, et des hausses successives du point d’indice de rémunération des fonctionnaires). Elles s’élèvent à 20 M€ en 2024.
Au regard de l’analyse financière consolidée, les dépenses des EHPAD représentent 65 % de l’ensemble des dépenses du CCAS. La situation financière du budget des EHPAD reste fragile, le résultat excédentaire de près de 0,9 M€ en 2024 n’étant rendu possible que par une forte augmentation de la subvention d’équilibre en provenance du budget principal (+ 15 %). Sans ces apports, le déficit du budget des EHPAD en 2024 serait de 3,7 M€.
Après avoir eu recours à un renfort de personnel en CDD durant la crise sanitaire, en 2020 et 2021, le CCAS a diminué ses effectifs (consolidés) entre 2021 à 2024 de 50 postes en équivalents temps-plein rémunérés (ETPR) pour arriver à 404,2 ETPR en 2024. Cette diminution provient de la fermeture d’une résidence autonomie en octobre 2023. Or la diminution des effectifs constatée n’a pas entrainé une diminution du montant des charges de personnel. Celle-ci a été absorbée par les mesures salariales nationales précitées entrainant ainsi une augmentation De ces charges de personnel. Cette tendance haussière doit conduire le CCAS à rester vigilant sur l’évolution de sa masse salariale.
RECOMMANDATIONS
Recommandation n° 1. : Mettre à jour le règlement intérieur du CCAS au regard des obligations qu’imposent les dispositions du code de l’action sociale et des familles (notamment les articles R. 123-14, R. 123-15, R. 123-18 du CASF).
