Les transactions immobilières du bloc communal en Auvergne-Rhône-Alpes

 La chambre s’est intéressée à ce thème en raison de son importance dans la gestion des collectivités locales, tant sur le plan financier, de la transition écologique, du développement économique que du logement. Il représente de ce fait un enjeu démocratique majeur car il concerne les projets que mènent les élus locaux pour répondre à la demande de leurs administrés. À partir de ces travaux, la chambre a réalisé un rapport thématique régional sur les transactions immobilières du bloc communal en Auvergne-Rhône-Alpes.
Une insuffisance de stratégie et des moyens de gestion souvent inadaptés à l’importance des enjeux financiers
(2) Les collectivités territoriales achètent et vendent des biens immobiliers, principalement pour permettre la construction de logements, de commerces, pour créer des lotissements et des zones d’activités économiques ou encore pour réaliser certains équipements publics (écoles, gymnases, médiathèques, …). Ces opérations d’aménagement de leur territoire sont souvent au cœur des projets politiques des élus locaux et concentrent une grande attention de leur part. Les opérations foncières et immobilières qui en sont les outils indispensables, revêtent donc un caractère stratégique pour mener à bien ces projets et ces politiques publiques.
(3) La chambre a constaté que le plus souvent les collectivités territoriales ne disposent pas d’une stratégie pluriannuelle en matière d’acquisition et de cession immobilières. Elles les invite à le faire et à la formaliser, le cas échéant dans un document cadre plus large sur la stratégie immobilière. De telles informations pourraient être présentées à l’assemblée délibérante, par exemple à l’occasion du débat d’orientation budgétaire. 
(4) Les collectivités territoriales disposent d’un patrimoine immobilier important avec une grande variété de biens dont l’état, la valeur et l’usage sont très hétérogènes. Il n’existe pas de données publiques à l’échelle du territoire régional sur ce patrimoine tant physique que comptable et financier. Néanmoins, l’enquête a confirmé l’importance de ce patrimoine foncier et le fait que les cessions et les acquisitions des collectivités territoriales représentaient des masses financières élevées pour la plupart d’entre elles.
(5) Une collectivité territoriale ne peut élaborer une stratégie d’investissement fiable en matière immobilière sans une connaissance préalable de son patrimoine. Elle doit être en mesure d’identifier les caractéristiques physiques essentielles de ses biens (usage, surface, niveau d’usure, etc.), mais également leurs caractéristiques juridiques et comptables.
(6)  L’identification, le suivi et la valorisation des biens immobiliers ne sont pas systématiquement maîtrisés. Les collectivités territoriales manquent souvent d’outils informatiques performants pour suivre leur patrimoine. L’inventaire physique des biens ne concorde pas systématiquement avec l’inventaire comptable. La chambre a aussi pu relever un suivi imprécis des transactions immobilières sur le plan administratif.
(7) Afin de pouvoir réaliser ces opérations immobilières, les collectivités doivent pouvoir disposer de services compétents leur permettant de préparer et monter les transactions immobilières même si elles ont recours à des professionnels habilités et à des conseils spécialisés dans le domaine immobilier. Les organisations en la matière sont variées (plus ou moins décentralisées et éclatées entre différents services, voire mutualisées entre une commune et son EPCI) et dépendent bien évidemment de la taille de la collectivité et du nombre de transactions qu’elle effectue. 
Des opérations parfois complexes et dont les risques peuvent être mal mesurés
(8) Les acquisitions et cessions « sèches » ne sont pas les seuls outils juridiques dont disposent les collectivités territoriales pour gérer leur patrimoine surtout lorsqu’elles souhaitent réaliser un projet immobilier précis et/ou le valoriser, tout en conservant tout ou partie de la propriété du bien. Elles peuvent recourir à des montages ou des dispositifs juridiques plus complexes qui peuvent leur être conseillés par leur assistant à maîtrise d’ouvrage (AMO) ou proposés par des promoteurs. L’objectif de ces montages complexes est de pouvoir garder une plus grande maîtrise du projet envisagé, de ne pas céder totalement la propriété d’un bien stratégique, de transférer le risque opérationnel de l’opération et de mobiliser moins de financements publics.
(9) Les collectivités peuvent ainsi traiter d’opérations de cession de droits réels immobiliers par exemple sous la forme de bail emphytéotique administratif (BEA). Elles peuvent aussi avoir recours à des mécanismes comme la dation, la vente en l’état futur d’achèvement (VEFA) ou le contrat de promotion immobilière (CPI), qui nécessitent le plus souvent de disposer d’une bonne ingénierie technique, juridique et financière pour maîtriser ces opérations. Elles peuvent pour cela faire appel à des cabinets de conseil, notamment, juridiques, mais doivent aussi disposer en interne d’un minimum d’expertise.
(10) Contrairement aux marchés publics qui sont très encadrés par des règles de procédure précises, les transactions immobilières des collectivités territoriales font l’objet de règles beaucoup plus souples. Il n’en demeure pas moins, que ces opérations sont soumises aux mêmes règles que l’ensemble des contrats publics en matière de déontologie. 
(11) Les contrôles réalisés au cours de cette enquête ont permis de mettre en évidence des situations de conflits d’intérêts et/ou d’avantages injustifiés ce qui doit alerter les élus sur les risques qu’ils prennent lorsqu’ils préparent et prennent les décisions relatives à ces opérations. Ces situations doivent amener les collectivités territoriales à faire preuve de la plus grande rigueur quant à leur traitement car elles sont susceptibles de faire l’objet de poursuites pénales ou devant la Cour des comptes au titre de la responsabilité financière des gestionnaires publics.
(12) Au-delà des risques déontologiques stricto-sensu, les collectivités territoriales doivent pouvoir mettre en place des mécanismes pour mieux protéger leurs intérêts vis-à-vis des intérêts privés, en particulier face à la hausse des prix du marché de l’immobilier. C’est le cas notamment à travers les clauses anti-spéculatives, qui restent néanmoins plutôt rares dans l’échantillon contrôlé.
(13) Le droit de l’Union européenne prohibe en principe les aides publiques aux entreprises. Lorsque le prix de la vente est inférieur à celui fixé dans l’avis de la direction de l’immobilier de l’Etat (DIE)  sans justification appropriée et que la vente est consentie à une personne ayant une activité économique, cette dernière est susceptible de relever du régime des aides d’État. Ainsi, la vente par une collectivité territoriale d’un bien à des conditions préférentielles sauf exception dument et objectivement justifiée, peut constituer un avantage économique anormal en faveur d’une entreprise au moyen de ressources publiques. De la même manière, la survalorisation du prix d’acquisition d’un bien par une collectivité territoriale peut conduire à une requalification en aides d’Etat.
(14) Dans certains cas, la frontière entre acquisition immobilière et contrat de la commande publique peut être incertaine et sujette à interprétation par le juge administratif. Le risque de requalification en marché public de certaines transactions couplées à des opérations de travaux ne doit pas être ignoré avec toutes les conséquences que cela peut emporter sur la régularité de la procédure et du contrat. Or, en l’absence de procédure de publicité et de mise en concurrence, celle-ci pourra être jugée irrégulière par le juge administratif avec aussi le risque qu’un délit de favoritisme soit constitué. 
(15) Au vu de plusieurs exemples constatés par la chambre lors de ses contrôles, l’ensemble de ces risques juridiques n’est pas toujours bien pris en compte par certaines collectivités quand ils ne sont pas volontairement ignorés.
Une information et un contrôle des élus qui pourraient être renforcés 
(16) Les dispositions du code de la propriété des personnes publiques (CG3P) prévoient que les collectivités territoriales gèrent librement leur domaine privé selon les règles qui leur sont applicables, que leurs acquisitions de biens et droits à caractère immobilier s'opèrent suivant les règles du droit civil et qu’elles acquièrent à l'amiable des biens et des droits, à caractère mobilier ou immobilier.   Il s’en suit qu’il n’existe aucune exigence particulière propre aux transactions immobilières du secteur public local, auxquelles les collectivités territoriales devraient se conformer, hormis le recueil de l’avis des services de l’Etat sur le prix du bien et l’information de leur assemblée délibérante, et ce, quel que soit le montant de ces opérations qui peuvent parfois atteindre des montants très conséquents (plusieurs millions d’euros).
(17) Même si dans le passé de telles dispositions avaient été envisagées, il n’existe pas actuellement de règles particulières auxquelles les collectivités locales devraient se soumettre pour acheter et vendre un bien immobilier, contrairement à l’acquisition de fournitures ou de travaux qui sont soumis aux grands principes de la commande publique dès le premier euro et à des procédures plus ou moins formalisées selon le montant de l’achat. 
(18) Les collectivités peuvent toutefois procéder de façon facultative à une publicité et une mise en concurrence pour vendre un bien, ce qui constitue une bonne pratique. Dans ce cas, elles sont tenues de respecter le principe d'égalité de traitement entre les candidats au rachat de ce bien.
(19) Les pratiques qui ont été relevées lors des contrôles de la chambre en la matière sont variables selon les collectivités territoriales, certaines recherchant la transparence et le maximum d’offres.
(20) Les collectivités territoriales, leurs groupements, leurs établissements publics et les personnes privées qui en dépendent sont tenus de consulter la DIE pour connaître la valeur d’un bien préalablement à la réalisation de leurs opérations immobilières. Cette obligation est prévue pour les acquisitions d’un montant supérieur à 180 000 € ainsi que pour toutes les cessions d’immeubles par une commune de plus de 2 000 habitants. Le recueil de cet avis est généralement bien respecté même si l’enquête a montré des exceptions. Il est possible pour la collectivité de descendre en-dessous de l’estimation de la DIE pour un motif d’intérêt général si elle l’explicite mais il arrive fréquemment qu’une telle justification manque.
(21) Le prix d’un bien immobilier varie continuellement en fonction de l’évolution du marché immobilier. Pour cette raison, l’estimation de la DIE n’est valable que pour une durée limitée, généralement d’un an. Néanmoins, toutes les collectivités ne demandent pas une mise à jour lorsque les transactions sont reportées dans le temps au risque de subir un préjudice financier.
(22) La chambre rappelle que la procédure de consultation de la DIE vise à garantir la protection des intérêts patrimoniaux de la collectivité et à sécuriser ses décisions immobilières en lui fournissant une appréciation objective de la valeur du bien ou des droits consentis.
(23) L’assemblée délibérante doit délibérer sur la gestion des biens et les opérations immobilières effectuées par la collectivité territoriale. La jurisprudence administrative rend obligatoire le fait de donner aux membres délibérants la « teneur » de l’avis de la DIE même si l’avis lui-même peut ne pas être communiqué à l’assemblée délibérante.  Constatant que les élus des assemblées délibérantes ne disposent pas toujours de toute l’information nécessaire pour prendre une décision éclairée dans les opérations qui sont soumises à leur validation, la chambre considère qu’il serait de bonne gestion que l’avis de la DIE leur soit communiqué dans son intégralité avant qu’ils se prononcent. 
(24) Le bilan des acquisitions et cessions opérées sur le territoire d'une commune de plus de 2 000 habitants doit chaque année être présenté au conseil municipal et annexé au compte administratif de la commune, ce qui est loin d’être toujours le cas et ce qui nuit à l’information des élus et des citoyens. L’examen de ce document pourrait être l’occasion pour les assemblées délibérantes de débattre de la stratégie immobilière de la collectivité ce qui irait dans le sens d’une plus grande transparence.

 BONNES PRATIQUES
Bonne pratique n° 1. se doter d’une stratégie pluriannuelle en matière d’acquisition et de cession immobilières, la formaliser, le cas échéant dans un document cadre plus large sur la stratégie immobilière, et la présenter à l’assemblée délibérante.
Bonne pratique n°2 : Faire figurer dans les programmes pluriannuels d’investissement (PPI) les projets d’acquisition et de cession immobilières.
Bonne pratique n° 3. Améliorer le recensement et le suivi du patrimoine.
Bonne pratique n° 4. Ne pas toujours faire appel aux mêmes notaires lorsque la collectivité y a recours.
Bonne pratique n° 5. renforcer les dispositifs de prévention des conflits d’intérêts avec des règles de déport des élus et introduire des clauses dans les actes de cession permettant de préserver les intérêts de la collectivité.
Bonne pratique n° 6. Dans la mesure où cela permet de stimuler la concurrence et donc d’obtenir de meilleures conditions financières, procéder à une publicité et une mise en concurrence lors de la cession d’un bien immobilier.
Bonne pratique n° 7. communiquer à l’assemblée délibérante l’intégralité de l’avis de la DIE avant qu’elle ne se prononce sur une transaction immobilière.  
Bonne pratique n° 8 . évaluer la stratégie de la collectivité en matière de transactions immobilières sur la base du bilan qui doit être présenté à l’assemblée délibérante dans le cadre des dispositions de l’article L. 2241-1 du CGCT.