Le présent rapport analyse les dispositifs de participation citoyenne mis en place par l’État.
De l’information (affichage public, réunion) à la codécision (budgets participatifs, conseils de citoyens) en passant par la consultation (enquêtes publiques) ou la concertation (ateliers ou jurys citoyens), la participation citoyenne s’entend comme « une pratique démocratique qui consiste à associer les citoyens au processus de décision publique, en dehors des grands rendez-vous électoraux ». Elle vise à associer la population à l’élaboration, à la mise en œuvre ou à l’évaluation des politiques, projets ou services publics qui les concernent. Cette publication est le résultat d’une enquête menée par la Cour à partir d’un sujet proposé lors de la campagne d’initiative citoyenne menée en 2024.
Le développement récent de la participation citoyenne à l’international et en France
La participation citoyenne se développe dans les pays démocratiques depuis une quinzaine d’années, au point que l’OCDE évoque une « vague délibérative » au sein des pays membres de l’organisation. Elle est essentiellement issue de l’échelon local et de projets d’infrastructures ayant potentiellement des conséquences sur l’environnement. Entre 2011 et 2019, selon l’OCDE, il y a eu au total 177 processus délibératifs, soit le degré le plus élevé de la participation citoyenne, au sein des pays membres, avec une moyenne de 25 par an entre 2016 et 2019.
Cette vague répond à une demande croissante des citoyens d’être associés à la prise de décision publique au-delà même des échéances électorales ou des référendums. En cela, la participation citoyenne est vue comme un moyen de répondre à une défiance croissante envers les institutions et, plus généralement, la démocratie représentative.
En France, la participation citoyenne s’est pendant deux siècles limitée à l’enquête publique avant de se développer, depuis une vingtaine d’années, essentiellement au niveau des collectivités locales. Ces dispositifs étaient initialement limités au domaine environnemental à travers la Commission nationale du débat public (CNDP). Ils ont été élargis depuis à d’autres politiques publiques.
Des dispositifs dispersés sans portage politique fort
L’État s’est tardivement approprié la démarche, notamment après la crise des gilets jaunes. Aujourd’hui, une vingtaine de dispositifs sont recensés, répartis entre l’administration centrale, les services déconcentrés, des autorités administratives indépendantes, opérateurs et le CESE, le tout sans véritable cadre méthodologique partagé.
Le panorama des principales initiatives prises par l’État fait ressortir une hétérogénéité : certains dispositifs sont anciens, comme ceux portés par la CNDP, d’autres émergents comme les conventions citoyennes ; d’autres enfin ont été utilisés ponctuellement, comme le grand débat national de 2019. Ce grand débat a constitué un événement unique organisé en réponse à la crise des gilets jaunes, pour un coût de 11,1 M€. Il a marqué symboliquement le début de ces initiatives à l’échelle nationale. S’il n’a pas vocation à se reproduire, son corpus documentaire (cahiers de doléances) est un outil essentiel de captation des attentes des citoyens vis-à-vis de l’État.
Il ressort de ces expériences la nécessité de capitaliser les bonnes pratiques et les investissements déjà réalisés (plateforme Agora, les laboratoires d’innovation publique), notamment en matière d’outils, de méthodes et de mise à disposition des données. Si la France est désormais considérée par l’OCDE comme un pays très dynamique et innovant en la matière, certaines commandes publiques méritent par ailleurs un suivi attentif pour s’assurer d’une parfaite conformité aux règles de la gestion publique. Enfin, se pose la question d’une part d’une mise en cohérence à l’échelle de l’État de ces dispositifs majeurs et, d’autre part, de la redéfinition rigoureuse des périmètres (et des acteurs) entre ce qui relève de la participation citoyenne et ce qui est de la responsabilité de la prise de décision publique. Une simplification de certains dispositifs permettrait de surcroît de rendre l’ensemble plus lisible pour les citoyens, notamment l’obligation pour le CESE d’organiser une convention en cas de pétition qui lui serait destinée.
Une nécessaire fiabilisation des méthodes en prélude à un usage plus systématique
Alors que les dépenses qui lui sont consacrées sont estimées à 60 M€ par an environ, plusieurs limites affectent encore la crédibilité des démarches conduites : l’initiative des sujets, les suites donnés aux travaux issus de la participation citoyenne et, de façon générale, le manque d’évaluation de son impact sur la décision publique. Ceci est notamment le cas des conventions citoyennes organisées par le CESE, qui ne disposent pas de garanties quant à la possibilité d’une traduction législative ou réglementaire des conclusions rendues et des propositions retenues par les citoyens.
La question de la redevabilité, c’est-à-dire de la prise en compte des conclusions des travaux des citoyens (et de la restitution au public de cette prise en compte) lors de la décision de l’organisme public ou de l’assemblée compétent(e) est centrale. Cela signifie mieux expliquer le choix effectué (prise en compte ou non et pourquoi).
Cela conduit par ailleurs à poser la question de l’articulation des phases de consultation et de décision, aussi bien pour s’assurer de l’absence de confusion entre participation citoyenne et prise de décision publique que pour rendre les dispositifs plus simples, plus lisibles et moins coûteux, notamment dans le cas des enquêtes publiques.
Ceux mis en place par l’État, récents pour la plupart, demeurent sous-utilisés, soit parce que les administrations recourent à d’autres outils, soit parce qu’elles n’en voient pas la nécessité. Dès lors, le développement des mécanismes de participation des citoyens par les administrations de l’État implique un recours accru aux outils et méthodes développés en interministériel.
