Vous n’avez pas rejoint la vague Électricité 2028 de l’UGAP ? Votre consultation pour une fourniture au 1er janvier 2028 se prépare dès le début de l’année 2027, et elle prendra très probablement la forme d’un accord-cadre. C’est la forme de marché la plus utilisée par les acheteurs publics pour l’électricité et le gaz, État compris, et c’est aussi celle qui génère le plus d’erreurs de rédaction.
Définition : un accord-cadre est un marché public par lequel un acheteur sélectionne un ou plusieurs fournisseurs pour une période donnée, sans fixer immédiatement toutes les conditions d’achat.
Pour l’électricité et le gaz, il permet de choisir ses fournisseurs une fois, puis de les remettre en concurrence au moment où les prix de marché sont favorables.
Ce guide s’adresse aux acheteurs publics qui préparent un marché d’énergie : communes, communautés de communes, syndicats, établissements de santé, bailleurs sociaux, établissements publics. Il couvre les règles du Code de la commande publique, la procédure de passation étape par étape, de l’appel d’offres au premier marché subséquent, puis ce que les juristes abordent rarement : comment un accord-cadre se comporte face à un prix de l’énergie qui change tous les jours.
Lexique de l’accord-cadre d’énergie
- Accord-cadre : marché public qui sélectionne un ou plusieurs titulaires et fixe tout ou partie des règles des commandes à venir.
- Marché subséquent : marché conclu sur le fondement de l’accord-cadre pour préciser les conditions restées ouvertes, souvent le prix.
- Bon de commande : document d’exécution d’un accord-cadre qui fixe déjà toutes les conditions.
- Titulaire : opérateur retenu à l’issue de la mise en concurrence de l’accord-cadre.
- Pouvoir adjudicateur : acheteur public soumis au code, comme une commune ou un établissement public.
- Montant maximum : plafond obligatoire, en valeur ou en quantité, au-delà duquel l’accord-cadre ne peut plus être exécuté.
- Clic : achat d’une fraction du volume d’énergie à une date donnée, dans une stratégie d’achat fractionné.
- Clause de réexamen : clause qui prévoit dès l’origine les conditions dans lesquelles le marché pourra évoluer.
Qu’est-ce qu’un accord-cadre en marché public ?
Définition selon l’article L2125-1 du Code de la commande publique
Le 1° de l’article L2125-1 du Code de la commande publique définit l’accord-cadre comme un contrat qui « permet de présélectionner un ou plusieurs opérateurs économiques en vue de conclure un contrat établissant tout ou partie des règles relatives aux commandes à passer au cours d’une période donnée ».
Les règles détaillées figurent aux articles R2162-1 à R2162-14 : dispositions générales (R2162-1 à R2162-6), marchés subséquents (R2162-7 à R2162-12) et bons de commande (R2162-13 et R2162-14).
La notion d’accord-cadre recouvre donc une technique d’achat, et non une procédure. L’accord-cadre est lui-même un marché public : il se passe selon une procédure de passation classique, procédure adaptée (MAPA) ou procédure formalisée selon son montant, avec avis de marché, mise en concurrence et respect des principes de liberté d’accès, d’égalité de traitement des candidats et de transparence. Il peut ainsi être attribué après un appel d’offres ouvert ou restreint, une procédure avec négociation ou, plus rarement, un dialogue compétitif. Le dialogue compétitif reste exceptionnel pour l’énergie, où le besoin est connu et la technique d’achat éprouvée.
Pour une présentation juridique complète, la fiche accord-cadre DAJ, publiée par la Direction des affaires juridiques du ministère de l’Économie, reste la référence des services marchés : consulter la fiche technique de la DAJ sur les accords-cadres.
Les types de prestations concernés
L’accord-cadre peut porter sur les trois types de prestations de la commande publique : fournitures, services et marché de travaux.
Les fournitures courantes (fournitures de bureau, véhicules, énergie), les services récurrents (nettoyage des locaux, maintenance) et les travaux d’entretien sont ses usages les plus fréquents.
Un marché de fourniture d’électricité ou de gaz est un marché de fournitures : ce type de prestations détermine les seuils et le CCAG applicables.
Accord-cadre de travaux, de services ou d’énergie : ce qui change
La plupart des guides illustrent l’accord-cadre par un marché de travaux ou un marché de services. La logique est pourtant différente pour l’énergie.
| Type d’accord-cadre | Modalité d’exécution dominante | Ce qui varie d’une commande à l’autre |
|---|---|---|
| Marché de travaux (entretien, voirie) | Bons de commande sur bordereau de prix | La nature et le volume des interventions |
| Services (nettoyage, maintenance) | Bons de commande | Les volumes et les sites |
| Énergie (électricité, gaz) | Marchés subséquents (ou bons de commande indexés pour petits volumes) | Le prix, fixé selon le marché de gros au jour de l’achat (ou via formule d’indexation) |
Dans un marché de travaux, l’accord-cadre sert surtout à commander vite des interventions dont le prix unitaire est connu. Dans l’énergie, il sert à choisir le moment où le prix est fixé. C’est cette différence qui explique les règles particulières développées plus bas.
Qui peut passer un accord-cadre ?
Tous les acheteurs soumis au Code de la commande publique peuvent recourir à l’accord-cadre :
- les pouvoirs adjudicateurs : État, collectivités territoriales, communautés de communes et d’agglomération, établissements publics, hôpitaux, bailleurs sociaux publics ;
- les entités adjudicatrices : entreprises publiques et opérateurs de réseaux qui exercent une activité d’opérateur de réseau (énergie, eau, transports) ;
- plusieurs acheteurs ensemble, réunis en groupement de commandes, ou une centrale d’achat agissant pour le compte de ses adhérents.
La distinction compte pour la durée : un pouvoir adjudicateur est limité à 4 ans, une entité adjudicatrice à 8 ans. Une communauté de communes peut ainsi passer son propre accord-cadre d’énergie, ou coordonner un groupement de commandes pour le compte de ses communes membres.
Accord-cadre ou marché public classique : la différence
| Marché public classique | Accord-cadre | |
|---|---|---|
| Besoin | Défini précisément à la signature | Défini dans ses grandes lignes, précisé à la survenance du besoin |
| Prix | Prix forfaitaire ou unitaire fixé dans l’offre initiale | Fixé à la signature ou lors de chaque marché subséquent |
| Modalités d’exécution | Directes | Par bons de commande ou marchés subséquents |
| Engagement du pouvoir adjudicateur | Sur les quantités du marché | Sur le minimum, le cas échéant, dans la limite stricte du maximum |
| Intérêt pour l’énergie | Limité pour les gros volumes : le prix ferme doit tenir pendant tout l’appel d’offres | Fort : le prix est demandé au moment choisi |
Accord-cadre mono-attributaire ou multi-attributaires
Un accord-cadre peut être attribué à une seule entreprise (accord-cadre mono-attributaire) ou à plusieurs opérateurs économiques (accord-cadre multi-attributaires).
C’est un système fermé : une fois l’accord-cadre attribué, aucun nouvel opérateur ne peut y entrer pendant sa durée. C’est la différence avec le système d’acquisition dynamique (SAD), qui reste ouvert à de nouveaux candidats.
Pour l’énergie, l’accord-cadre multi-attributaires est généralement préféré : il maintient une mise en concurrence réelle au moment de l’achat,alors qu’un titulaire unique sait qu’il n’a plus de concurrent pendant toute la durée de l’accord-cadre. Une formule d’indexation peut limiter ce risque en encadrant l’évolution du prix.
Le bon nombre de titulaires est un arbitrage. Trop peu, et la concurrence est faible le jour de la cotation. Trop, et chaque fournisseur estime ses chances de gagner trop faibles pour mobiliser ses équipes à chaque remise en concurrence. Dans la pratique, un accord-cadre multi-attributaires d’énergie retient souvent trois à cinq titulaires par lot.
Mono-attributaire ou multi-attributaires pour l’énergie : le comparatif
| Critère | Accord-cadre mono-attributaire | Accord-cadre multi-attributaires |
|---|---|---|
| Concurrence au moment de l’achat | Aucune : le titulaire complète son offre | Réelle : les titulaires sont remis en concurrence |
| Simplicité d’exécution | Forte | Moyenne : chaque marché subséquent est une mini-consultation |
| Maîtrise du prix | Dépend des formules fixées à l’origine | Meilleure : le prix est comparé le jour J |
| Profil adapté | Petit patrimoine, petits sites C5 (≤ 36 kVA), simplicité recherchée | Patrimoine moyen ou important (C4 à C1), groupements |
Avantages et limites de l’accord-cadre
Les avantages de l’accord-cadre tiennent à sa souplesse :
- une seule procédure de mise en concurrence pour plusieurs années de commandes ;
- une réactivité à la survenance du besoin, sans relancer d’appel d’offres ;
- un besoin ajustable dans la limite du montant maximum ;
- un choix du moment d’achat, décisif pour l’énergie.
Ses limites sont symétriques : une rédaction plus exigeante, une méthode d’attribution à fixer à l’avance, et un risque pour le pouvoir adjudicateur de se lier à des titulaires moins compétitifs si l’accord-cadre est mal construit.
Bons de commande ou marchés subséquents : deux modes d’exécution
L’article R2162-2 du Code de la commande publique distingue deux modalités d’exécution, selon que l’accord-cadre fixe ou non toutes les conditions contractuelles.
L’accord-cadre à bons de commande
Lorsque l’accord-cadre fixe toutes les stipulations contractuelles, prix compris, il s’exécute par l’émission de bons de commande (articles R2162-13 et R2162-14).
Les bons sont émis au fil des besoins, sans négociation ni remise en concurrence des titulaires. Pour les petits volumes (profils C5), un accord-cadre mono-attributaire à bons de commande indexé sur les Tarifs Réglementés de Vente (TRV) reste une pratique courante et sécurisante.
Si l’accord-cadre à bons de commande est multi-attributaires, la méthode d’attribution des bons doit être fixée à l’avance : attribution en cascade (priorité aux titulaires dans l’ordre de leur classement), tour de rôle, ou répartition par zone ou par type de prestation.
Définition du marché subséquent
Lorsque l’accord-cadre ne fixe pas toutes les conditions, il s’exécute par la conclusion de marchés subséquents (articles R2162-7 à R2162-12). Le marché subséquent est un marché à part entière, conclu sur le fondement de l’accord-cadre, qui précise ce que celui-ci laissait ouvert : le plus souvent, le prix et la période de fourniture.
- Dans un accord-cadre mono-attributaire, le pouvoir adjudicateur demande au titulaire de compléter son offre (procédure simplifiée de l’article R2162-9).
- Dans un accord-cadre multi-attributaires, il remet les titulaires en concurrence selon les règles fixées dans l’accord-cadre, au moment de la survenance du besoin ou selon une périodicité prévue à l’avance (article R2162-10).
Ni l’accord-cadre ni les marchés subséquents ne peuvent modifier substantiellement les termes fixés à l’origine.
Organiser la remise en concurrence dans un accord-cadre multi-attributaires
Dans un accord-cadre multi-attributaires, chaque marché subséquent est une mise en concurrence à part entière, mais allégée. Ses règles doivent figurer dans l’accord-cadre dès l’origine, car elles ne pourront plus être modifiées en cours d’exécution. Pour l’énergie, cinq points sont à trancher :
- le canal de consultation : profil d’acheteur ou messagerie sécurisée, avec horodatage des réponses ;
- le délai de remise des prix, exprimé en heures, et la durée de validité exigée ;
- les critères et leur pondération, le plus souvent le prix seul ou le prix assorti d’un critère environnemental ;
- la règle en cas d’égalité ou d’offre unique ;
- la conduite à tenir si aucun titulaire ne répond : nouvelle mise en concurrence à une autre date, ou application des pénalités prévues à l’accord-cadre.
Une remise en concurrence mal cadrée est une source fréquente de contentieux dans un accord-cadre multi-attributaires : un titulaire évincé peut contester un marché subséquent attribué selon des règles floues. La précision de ces règles protège autant l’acheteur que les titulaires.
Accord-cadre mixte et accord-cadre composite
- Un accord-cadre mixte combine bons de commande et marchés subséquents, à condition d’identifier clairement les prestations qui relèvent de chacun (article R2162-3). Par exemple : la fourniture d’énergie par marchés subséquents, et certains services associés par bons de commande.
- Un marché composite associe une partie exécutée comme un marché ordinaire, à prix forfaitaire, et une partie exécutée comme un accord-cadre. Exemple dans l’énergie : un suivi des consommations rémunéré au forfait, et la fourniture achetée par marchés subséquents.
Lequel choisir pour l’électricité et le gaz ?
| Modalité d’exécution | Prix fixé dès l’accord-cadre ? | Adapté à l’énergie ? |
|---|---|---|
| Bons de commande | Oui | Pour les petits sites (C5), avec un prix indexé (TRV ou formule) ; rarement à prix figé, qui ferait payer une forte prime de risque sur 4 ans |
| Marchés subséquents | Non, fixé à chaque subséquent | Oui : c’est le schéma dominant pour la fourniture |
| Mixte ou composite | En partie | Oui, pour séparer fourniture et services associés |
Pourquoi l’accord-cadre domine l’achat public d’énergie
Un prix qui change chaque jour, un appel d’offres qui dure des semaines
Le prix d’un contrat d’électricité ou de gaz à prix fixe est construit à partir des prix de gros à terme, qui évoluent chaque jour de bourse. Un fournisseur ne peut donc maintenir un prix ferme que très peu de temps, souvent quelques heures.
Un appel d’offres classique fonctionne sur un autre rythme. Le délai minimal de réception des offres d’un appel d’offres ouvert se compte en semaines, auxquelles s’ajoutent l’analyse, la commission et la signature. Exiger un prix ferme sur toute cette durée revient à demander aux fournisseurs de couvrir un risque de marché qu’ils facturent sous forme de prime, ou à recevoir des offres indexées difficiles à comparer.
Relancer un appel d’offres complet à chaque achat d’énergie serait impraticable. L’accord-cadre réserve la mise en concurrence lourde à la sélection des titulaires, puis organise une mise en concurrence allégée, en quelques heures, à chaque marché subséquent.
Une spécificité reconnue par les textes
Le droit de la commande publique a tenu compte de cette particularité. L’ancien Code des marchés publics de 2006 prévoyait déjà, dans son article 76, que pour les achats d’énergies non stockables passés en accord-cadre, les marchés passés sur son fondement précisent la période de fourniture. La réforme issue de l’ordonnance n° 2015-899 du 23 juillet 2015 et du décret n° 2016-360 du 25 mars 2016, puis le Code de la commande publique, issu de l’ordonnance n° 2018-1074 du 26 novembre 2018 et en vigueur depuis le 1er avril 2019, ont repris l’accord-cadre comme technique d’achat de droit commun.
Sélectionner une fois, mettre en concurrence au bon moment
L’accord-cadre à marchés subséquents sépare les deux questions.
- L’accord-cadre sélectionne les fournisseurs : capacités du candidat
