Tema
La situación del sector del coche eléctrico, el creciente protagonismo de las exportaciones chinas y el efecto de la Inflaction Reduction Act estadounidense sobre las exportaciones europeas.
Resumen
El sector del automóvil es uno de los pilares de la industria europea y uno de los sectores que más ha sufrido los vaivenes del complejo entorno económico y geopolítico de los últimos años. Dentro del sector, el del coche eléctrico es hoy uno de los terrenos de juego más activos de la política industrial mundial y está embarcado en una peligrosa carrera de subvenciones, espoleada por la Inflation Reduction Act (IRA) estadounidense. El presente artículo describe la transformación y situación actual del sector del coche eléctrico, el creciente protagonismo de las exportaciones de China y el impacto de éstas y de la IRA sobre una Unión Europea (UE) demasiado poco integrada como para desarrollar una política industrial efectiva y coherente. El análisis de los datos demuestra que, contrariamente a lo esperado, la IRA no parece haber afectado por el momento a las exportaciones europeas, lo que indica que la UE está aún a tiempo para reaccionar y sumarse a una carrera clave para la seguridad tecnológica e industrial del siglo XXI.
Análisis
1. Introducción
El sector del automóvil, uno de los pilares de la industria europea y responsable de más del 7% del PIB de la UE, está entrando con fuerza en la competición geoestratégica global. La necesidad de luchar contra el cambio climático ha acelerado la transición hacia los coches híbridos y eléctricos, y la producción de baterías (y el control de los minerales críticos necesarios para producirlas) está cada vez más presente en los debates sobre seguridad económica en Occidente. Lograr el liderazgo tecnológico y aprovechar las economías de escala en la producción de vehículos eléctricos y baterías se revelan como herramientas clave para lograr ventajas competitivas y geoeconómicas. Desde que la pandemia del COVID-19, la guerra en Ucrania y los controles a las exportaciones (tanto de tecnología como de minerales) han puesto de manifiesto que la interdependencia comercial puede ser utilizada como arma arrojadiza, cada vez más países están utilizando la política industrial para aumentar sus capacidades de producción domésticas y reestructurar las cadenas de suministro para reducir sus vulnerabilidades. Las lógicas del de-risking (reducir los riesgos asociados a la interdependencia) y el friend-shoring (asegurarse de que el comercio y la inversión se concentran en países alineados geopolíticamente) se están aplicando a cada vez más sectores y el del automóvil no es una excepción.
En la UE se observa con preocupación cómo Estados Unidos (EEUU), por una parte, y China, por otra, han articulado políticas de apoyo al sector que podrían dejar a la industria europea (y sobre todo a la alemana) anclada en el pasado, es decir, liderando unos motores de combustión que en principio deberían dejar de producirse en 2035 y quedándose atrás en el desarrollo del vehículo verde. Esta posibilidad tendría implicaciones tanto para la productividad y el crecimiento de las economías europeas como para su seguridad.
Aunque la UE ha recibido con satisfacción el compromiso que la Administración Biden ha tenido con la lucha contra el cambio climático –un claro cambio con respecto a las políticas climáticas de Trump–, las subvenciones de la IRA aprobadas en 2022 generaron gran preocupación respecto a la capacidad de competir de los fabricantes europeos, así como al futuro de las exportaciones de coches a EEUU. Por otra parte, ante el espectacular auge de las exportaciones de vehículos eléctricos chinos, la Comisión Europea inició en octubre de 2023 una investigación antisubvención para determinar si había competencia desleal. Pero, más allá del resultado de esta investigación, que podría abrir la puerta a medidas compensatorias, en Europa preocupa que China consolide en el sector un liderazgo similar al que ya tiene en el de los paneles solares, lo que supondría un creciente riesgo si las relaciones entre Occidente y el gigante asiático continúan tensándose. Su control de muchos minerales para producir baterías, así como el anuncio de restricciones a su exportación, han hecho saltar las alarmas en varias capitales europeas.
Este artículo analiza en qué medida están justificadas las preocupaciones europeas. Tras considerar la importancia del sector automóvil y las disyuntivas de los gobiernos (en particular la necesidad de combinar competitividad, seguridad y sostenibilidad), se analiza el efecto de las subvenciones chinas y estadounidenses en los flujos comerciales de vehículos eléctricos y baterías, y sobre la debilidad del sector en Europa. A continuación, se evalúa la conveniencia de que la UE reaccione al boom exportador de China en el contexto de la nueva estrategia de seguridad económica y autonomía estratégica abierta de la Unión y cómo debería hacerlo.
2. Vehículos eléctricos, subvenciones y competitividad
El sector del automóvil no es como los demás. Históricamente, ha sido uno de los buques insignia de la industria manufacturera europea (sobre todo de la alemana) y es un gran dinamizador de la economía, con importantes efectos de arrastre hacia atrás en siderurgia, química y textil y hacia adelante en tecnologías de la información y de las comunicaciones o servicios de reparación. En la UE representa más del 7% del PIB y articula muchas de las cadenas de suministro intracomunitarias. Los países de la UE fabricaron en 2022 casi 11 millones de automóviles que proporcionaron 2,6 millones de empleos directos (el 8,5% del empleo europeo en el sector manufacturero) y 13,8 millones de empleos indirectos (el 6,1% del total de la UE). En España, por su parte, la facturación del sector supone el 8,1% del PIB, y aporta el 9% del empleo. En 2022, España fabricó 2,2 millones de automóviles, de los cuales 1,93 millones fueron exportados. Se está hablando, por lo tanto, de un sector estratégico.
El mundo del automóvil se ha visto afectado en los últimos años por numerosos cambios económicos y geopolíticos. Así, ha tenido que enfrentarse al desafío del objetivo de descarbonización, que ha forzado la aceleración de la transición de la combustión tradicional hacia el vehículo eléctrico; a la pandemia del COVID-19, que ha producido serias disrupciones de las cadenas de suministro global; a la invasión de Ucrania, que ha generado fuertes subidas de los precios de los combustibles y el alza de materias primas esenciales como el aluminio, el níquel y el paladio; y la guerra tecnológica entre EEUU y China, que ha provocado escasez mundial de semiconductores, restricciones a las tecnologías de 5G y de gestión de datos en la nube –estrechamente vinculadas al coche autónomo– y controles al acceso de materias primas clave para la producción de baterías como el grafito, el galio y el germanio.
La competición tecnológica entre grandes potencias ha sido uno de los elementos que más ha acelerado la batalla por la supremacía industrial en el sector del coche eléctrico, cuya demanda se espera que crezca considerablemente en los próximos años. EEUU, centrado en maximizar el diferencial tecnológico con sus principales adversarios geopolíticos, no sólo ha establecido restricciones a la exportación de tecnología hacia China, sino que ha anunciado subvenciones masivas para la industria del automóvil verde, considerado ahora elemento crucial de su estrategia de seguridad nacional. Así, la IRA de agosto de 2022 ofreció cuantiosas deducciones fiscales para fortalecer las cadenas de suministro nacionales de vehículos eléctricos, baterías y minerales asociados. Si a eso unimos el movimiento proteccionista de la Administración Biden, que es continuista con las políticas neomercantilistas de Trump, parece claro que EEUU, ante el nuevo trilema entre transición verde, autonomía estratégica y disciplina fiscal, estaría primando las consideraciones de seguridad (centradas en reducir la dependencia de China y lograr la supremacía tecnológica) sobre las de eficiencia y coste; es decir, está dispuesto a pagar más por sentirse más seguro, al tiempo que impulsa la transición energética. Esto se debe, en parte, a que en EEUU no parece haber preocupación alguna por los elevados déficits públicos: emitir el dólar, la moneda de reserva global, le otorga ese enorme privilegio.
La UE, obligada a reaccionar, incluyó en su Ley sobre la Industria de Cero Emisiones Netas (Net Zero Act) de marzo de 2023 el objetivo de que el 90% de la demanda anual de baterías en la UE sea satisfecha por fabricantes domésticos (cuya capacidad debería alcanzar los 550 GWh en 2030). Sin embargo, por el momento, sigue comprometida a mantener intensos lazos comerciales con China, e incluso parece estar dispuesta a mantener las importaciones de productos más baratos “verdes”, que le permitan acelerar la transición energética, aunque como se observa a continuación, habrá que ver si finalmente termina tomando medidas con relación a las importaciones de vehículos eléctricos chinos. La India también está impulsando la fabricación nacional de vehículos eléctricos y baterías a través de incentivos vinculados a la producción. Como resultado, ha habido numerosos anuncios de inversiones en las cadenas de suministro de vehículos eléctricos.
China, por su parte, lleva mucho tiempo concediendo subvenciones a la producción de vehículos eléctricos. La consultora Alix Partners estima que China otorgó subsidios estatales para vehículos eléctricos e híbridos por valor de 57.000 millones de dólares entre 2016 y 2022. Los subsidios estatales para la adquisición de vehículos iban a ser retirados en el 2023 (después de 11 años), pero ese mismo año los incentivos fiscales se prorrogaron hasta por lo menos el 2027. Las actuales ayudas a la producción incluyen desde subvenciones directas a la producción hasta descuentos en los precios de la electricidad, las materias primas y las baterías, pasando por préstamos preferenciales y la provisión barata de tierras.
La guerra de subvenciones, a la que Europa no es ajena (también se ha apoyado al sector con fondos públicos cuando ha sido necesario), entraña riesgos, no sólo por su enorme coste (que en el caso de la UE se complica por la inexistencia de una unión fiscal capaz de diseñar programas federales de gasto que complementen o sustituyan al apoyo de los Estados miembros), sino porque dificulta las estrategias de inversión. Así, por ejemplo, la búsqueda de alternativas a las baterías de litio está promoviendo el desarrollo de baterías de iones de sodio y no va a ser fácil compatibilizar al mismo tiempo las inversiones en estas nuevas tecnologías alternativas con las necesarias para la extracción de litio (en el caso de que las baterías alternativas no resultasen eficaces).
En definitiva, mientras que EEUU (y también China) están colocando la seguridad y la reducción de las dependencias externas en el centro de sus decisiones de política económica, comercial e industrial, y dejando claro que, en las disyuntivas entre seguridad, competitividad y sostenibilidad, la seguridad va primero, la UE –y otros países– tienen un enfoque algo diferente. La UE está empezando a contemplar medidas para aumentar su autonomía estratégica y su seguridad económica (especialmente con iniciativas sobre minerales críticos, semiconductores y, sobre todo, con su Estrategia de Seguridad Económica de 2023), pero sigue defendiendo el multilateralismo, y un marco comercial abierto, con nuevos acuerdos comerciales para diversificar riesgos y reducir costes. De hecho, en el caso del vehículo eléctrico, está más preocupada por cómo los subsidios de otras potencias pueden restarle competitividad y liderazgo en el sector que por consideraciones estrictamente de seguridad nacional/europea. Un buen ejemplo de esto es que los aranceles a los vehículos eléctricos chinos son del 10% en la UE cuando en EEUU están en el 27,5%.
3. El incipiente liderazgo chino en el sector
Tras superar a Japón, China es ya el mayor productor de vehículos eléctricos del mundo, aunque muchos de los que produce son extranjeros, como los Tesla o Renault. Su producción representa el 54% del total mundial y con una cuota aún mayor en el sector de baterías para vehículos eléctricos. El crecimiento futuro de este mercado, además, no ha hecho más que empezar. La Agencia Internacional de la Energía estima que las ventas de automóviles eléctricos pasarán de representar el 4% de las ventas totales de automóviles en 2020 al 70% en 2040, con China como principal mercado, seguido de Europa. El resto de Asia se incorporará con fuerza a la demanda mundial a partir de 2025, y se espera que el 80% del crecimiento del sector se produzca fuera de la UE.
La posición de liderazgo de China es aún más sólida en las baterías, que suponen de media un 40% del coste de fabricación de un vehículo eléctrico. Esto se debe a su tecnología y aprovechamiento de las economías de escala, a su acceso preferencial a las materias primas críticas necesarias para su fabricación (como el litio, el cobalto y el níquel) y a su competitividad en el procesamiento de éstas.
Este liderazgo se refleja en los flujos de comercio internacional. La Figura 1 presenta la evolución de las importaciones de vehículos eléctricos y baterías de la UE desde China durante el periodo 2018-2023. Para evitar cambios bruscos en las series, hemos calculado una suma móvil de 12 meses de las importaciones. Por ejemplo, la cifra correspondiente a enero de 2018 es la suma de las importaciones correspondientes a ese y a los 11 meses anteriores. Se ha producido un enorme crecimiento tanto de vehículos eléctricos (línea azul) como de las baterías (línea roja). Es destacable que las importaciones de baterías superan en valor a las importaciones de coches eléctricos. De hecho, China fue el origen del 82% del total de importaciones de baterías de la UE en 2023, mientras que en los vehículos eléctricos su peso fue del 36%.
Figura 1. Importaciones de vehículos eléctricos y baterías de la UE desde China, 2018-2023 (millones de dólares, suma móvil de 12 meses)
En cambio, China depende poco de las importaciones de otros países, tanto en baterías como en vehículos eléctricos. Como muestra la Figura 2, las importaciones de baterías han ido descendiendo en los últimos años y las importaciones de vehículos eléctricos han crecido de forma moderada. Esto indica que los vehículos chinos no sólo son altamente competitivos por las subvenciones que reciben en su producción, sino porque los fabricantes chinos controlan prácticamente toda la cadena de valor y la escala. Por otra parte, China es relativamente dependiente del mercado europeo, porque cerca del 40% de sus exportaciones de coches eléctricos van destinadas al Viejo Continente.
Figura 2. Importaciones chinas de vehículos eléctricos y de baterías, 2018-2023 (millones de dólares, suma móvil de 12 meses)
