Tema
La crisis energética europea ha reforzado las relaciones transatlánticas al incrementar el comercio bilateral de gas y petróleo, así como la cooperación en materia de sanciones. No obstante, persisten retos relacionados con la política industrial y comercial.
Resumen
La invasión rusa de Ucrania y la crisis energética han transformado la relación transatlántica. Estados Unidos (EEUU) ha emergido como el garante de la seguridad energética europea, sustituyendo a Rusia y evitando el desabastecimiento. La cooperación transatlántica en materia de sanciones ha sido especialmente relevante gracias a una actitud constructiva de la Administración Biden, en claro contraste con el unilateralismo de su predecesor, permitiendo una respuesta coordinada y progresiva. Pese a la existencia de fricciones en torno a la política industrial y climática desarrollada a ambos lados del Atlántico, el diálogo ha permitido desescalar las principales tensiones surgidas inicialmente en torno a la Inflation Reduction Act (IRA) y, en menor medida, el Carbon Border Adjustment Mecanism (CBAM). El análisis concluye que la crisis energética refuerza la tradicional asimetría de la relación transatlántica e incrementa la exposición de la Unión Europea (UE) a una posible Administración estadounidense menos proclive a la cooperación.
Análisis
La crisis energética europea se desató tras la invasión rusa de Ucrania en febrero de 2022, aunque se fue fraguando con anterioridad, cuando Rusia redujo paulatinamente los suministros de gas a la UE sabiendo que la guerra sería inminente. El aumento de los precios energéticos, que puso a la UE al borde de la recesión, dio lugar a medidas de excepción a nivel nacional y europeo, un intenso apoyo de urgencia a ciudadanos e industria y, sobre todo, a una profunda reflexión sobre los riesgos de las dependencias del modelo energético basado en combustibles fósiles.
EEUU ha tenido un papel primordial en el desacoplamiento energético de Rusia, así como en el contexto general del apoyo occidental a Ucrania. La cooperación transatlántica se ha intensificado en todos los ámbitos y en el energético –sobre todo a través del Gas Natural Licuado (GNL)– lo ha hecho tras años de tensiones y de reproches de EEUU a Europa por su dependencia energética de Rusia. La invasión rusa de Ucrania supone, por tanto, un punto de no retorno en la forma en que los países europeos ven las relaciones con Rusia. La idea abanderada por Alemania de que la interdependencia económica y energética entre la UE y Rusia terminaría por aproximar a ésta a los postulados de la democracia liberal ha quedado relegada a un sueño imposible. El símbolo de este cambio de paradigma y del abandono del enfoque del “cambio a través del comercio” (Wandel durch Annäherung) es el fracaso del gasoducto Nord Stream 2 que, pese a construirse, nunca llegó a entrar en funcionamiento y quedó destruido tras el sabotaje de septiembre de 2022.
Al abordar las interacciones estratégicas entre EEUU y Europa, resulta vital tener en cuenta la naturaleza distintiva de esta relación, única en el mundo por el carácter de alianza política, militar, económica, de valores y ahora también energética. De hecho, existe una suerte de contrato implícito entre ambas partes construido en torno a la hegemonía estadounidense, los intereses compartidos, el diálogo continuado y las reglas y normas acordadas. Sus fundamentos sistémicos son la democracia liberal y el capitalismo, y se mantiene unida por una densa red de mecanismos de cooperación y acuerdos formales, en cuyo centro se encuentra la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN). Esa cooperación es asimétrica y se basa en la idea de que EEUU proporciona a sus socios europeos protección en materia de seguridad y acceso a los mercados, tecnología y suministros estadounidenses en el contexto de una economía global abierta. A cambio, los países europeos aceptan ser socios fiables que proporcionan apoyo diplomático, económico y logístico a EEUU en su liderazgo del orden internacional. Evidentemente, este “Orden Político Atlántico” (como lo denomina Ikenberry) ha tenido momentos de crisis y ha ido evolucionando. Sin embargo, es sólido y la cooperación energética tras la invasión rusa de Ucrania debe entenderse dentro de este contexto más amplio.
El análisis expone la reconfiguración de las relaciones energéticas transatlánticas después de la invasión rusa de Ucrania. Para ello, el artículo presenta primero el contexto anterior a la crisis energética, en particular las tensiones derivadas de la histórica relación de (inter)dependencia entre la UE y Rusia y la dimensión geopolítica del petróleo y gas de esquisto en EEUU. El documento expone a continuación la respuesta transatlántica a la crisis energética analizando la aportación estadounidense a la seguridad de suministro de la UE, la cooperación en las sanciones sobre Rusia y el diálogo (y también conflicto) en materia de política industrial. Posteriormente se presentan las transformaciones estructurales de esta crisis; principalmente, la confirmación de EEUU como garante de la seguridad energética de la UE y el nuevo papel de la seguridad económica frente al paradigma del multilateralismo y la interdependencia.
1. La visión de EEUU de la relación energética UE-Rusia: Nord Stream 1 y 2
A lo largo de las últimas décadas, los intercambios energéticos entre la UE y Rusia han provocado frecuentes tensiones en las relaciones transatlánticas. Ya en los años 80 del siglo XX, la Administración Reagan trató de impedir por medio de sanciones la construcción de una red de gasoductos destinada a abastecer por primera vez el mercado de Europa occidental, la continuación energética de la Ostpolitik de Willy Brandt. Alemania, junto a otros socios europeos, creían en la existencia de una sólida interdependencia basada en la complementariedad de la necesidad europea de acceder a recursos energéticos y la ausencia de un mercado alternativo para el gas ruso. El gasoducto Nord Stream 1, presentado al mundo en 2005 y finalizado en 2012, fue el máximo exponente de esta visión. Lo que para Alemania era una relación estrictamente comercial era percibido en Kyiv, Varsovia y Washington con recelo, especialmente después de las sucesivas crisis del gas de 2006 y 2009. La principal crítica al Nord Stream era que no proporcionaba más gas natural a Europa, sino que simplemente redirigía los flujos que transitaban por Ucrania directamente a Alemania. Durante estos años, Gazprom se convirtió en un actor emergente del sector gasista europeo con presencia en la fase de comercialización y una importante participación en la red de almacenes subterráneos europeos gracias a asset swaps con empresas europeas (BASF, OMV, Uniper) que a su vez lograron acceso al sector energético ruso.[1] El vaciado sistemático de los almacenes de gas controlados por Gazprom fue posteriormente un elemento indispensable para disparar los precios del gas natural en los meses previos a la invasión de Ucrania.
Figura 1. Gasoductos y terminales de GNL en Europa
La crisis de Ucrania de 2014 supuso un punto de inflexión. EEUU encabezó el grupo de países críticos con la relación energética UE-Rusia y se opuso frontalmente en 2015 al anuncio de construir Nord Stream 2. Si Nord Stream 1 ya había hecho de Alemania un importante reexportador de gas ruso a su vecindario, un segundo gasoducto eliminaba la necesidad de tránsito por Ucrania sin, de nuevo, traer volúmenes adicionales al mercado europeo. La llegada de Donald Trump a la Casa Blanca en 2017 aumentó la presión sobre Alemania para paralizar la construcción del Nord Stream 2. En aquel momento, el desarrollo del shale gas convierte a EEUU en un importante exportador de GNL y los metaneros comenzaron a llegar progresivamente a los puertos europeos. La gran excepción fue Alemania, que a pesar de ser el principal importador de gas natural en Europa optó por no construir ninguna planta regasificadora, aduciendo una vez más criterios estrictamente comerciales. El momento álgido de la tensión transatlántica llegó durante un discurso en la Asamblea General de las Naciones Unidas en 2018, en el que el presidente Donald Trump aleccionó a Alemania sobre los peligros de depender excesivamente del gas y petróleo rusos. Este discurso, percibido negativamente en muchas cancillerías europeas como una maniobra para vender el GNL estadounidense, terminaría por ser profético. Un año después, en diciembre de 2019, la Administración Trump firmó la Ley de Autorización de Defensa Nacional (NDAA), la cual impuso sanciones a cualquier empresa que asistiera a Gazprom en la finalización del gasoducto, paralizando su desarrollo. Pese a los retrasos en la construcción del Nord Stream 2, el gas ruso continuó ganando cuota de mercado en la UE y pasó en menos de una década de representar el 35% de las importaciones en 2010 a un 45% en 2019.
La oposición al gasoducto continuó con la llegada de la Administración Biden y, en marzo de 2021, el secretario de Estado Antony Blinken describió el gasoducto como “un proyecto geopolítico ruso destinado a dividir Europa y debilitar la seguridad energética europea”. Precisamente, el Nord Stream 2 fue uno de los temas más destacados de la última visita de la canciller Angela Merkel a Washington en julio de 2021. En esa visita, Joe Biden decidió no imponer sanciones a las empresas alemanas involucradas en el proyecto, declarando que “los buenos amigos pueden discrepar”. El gesto, interpretado como un acto de buena fe dirigido a relanzar las dañadas relaciones transatlánticas, permitió continuar con la construcción del gasoducto, que, para septiembre de 2021, ya estaba terminado. Sin embargo, Nord Stream 2 nunca entraría en servicio.
2. La dimensión geopolítica de la revolución del fracking
En 2019, la revolución del petróleo y gas de esquisto había convertido a EEUU en el mayor productor mundial de petróleo y gas. En menos de una década, pasó de ser un importador preocupado por su seguridad de suministro a un exportador que competía por aumentar su cuota de mercado con los tradicionales países productores (Figuras 2 y 3). La velocidad del desarrollo de las cuencas petroleras asociadas al fracking superó en muchas ocasiones las previsiones más optimistas, resistiendo a los intentos de la Organización de Países Exportadores de Petróleo (OPEP) por frenar su avance con una guerra de precios en 2014 o la pandemia del COVID-19 en 2020. Este crecimiento, casi imparable, contrasta con la producción petrolera y gasista en la UE, menguante ante el agotamiento natural de los yacimientos tradicionales, la salida del Reino Unido tras el Brexit y, entre otros factores, un contexto socioeconómico poco propicio para replicar la experiencia estadounidense con el fracking. Paradójicamente, las empresas energéticas europeas participaron activamente en el desarrollo petrolero y gasista de EEUU con importantes inversiones que huyen de otros mercados con un perfil de riesgo geopolítico superior.
Los hidrocarburos estadounidenses pronto inundaron el mercado internacional, dirigiéndose inicialmente hacia Asia y América Latina. En el mercado europeo, el GNL de EEUU se presentó como una alternativa a los tradicionales suministradores por gasoducto y como una palanca de diversificación energética de Rusia para los países bálticos, Polonia y Croacia; y de Argelia para España. Más allá de elementos geopolíticos o de seguridad energética, el desarrollo del GNL en EEUU produjo un efecto transformador en el mercado del gas, haciéndolo más flexible y eficiente. Los contratos de GNL firmados con las terminales estadounidenses introdujeron una novedad al eliminar las cláusulas de destino, otorgando la posibilidad de decidir el puerto de entrega del gas natural por parte del comprador. Estos nuevos contratos facilitaron la aparición de los denominados portfolio players o agregadores de demanda, empresas energéticas en su mayoría europeas que adquieren suministros de GNL de diversos orígenes y sirven de intermediarios. Posteriormente, durante la crisis energética, serían estos contratos los que permitirían una rápida basculación de las exportaciones de gas de EEUU, inicialmente contratadas para el mercado asiático, hacia la UE.
La invasión rusa de Ucrania en 2022 ha renovado, y en muchas ocasiones intensificado, la cooperación transatlántica, especialmente en materia de seguridad de suministro energético y sanciones a Rusia. EEUU ha emergido como el garante de la seguridad energética europea, sustituyendo a Rusia y evitando el desabastecimiento durante los peores momentos de la crisis. La cooperación transatlántica en materia de sanciones ha sido especialmente relevante gracias a una actitud constructiva de la Administración Biden, en claro contraste con el unilateralismo de su predecesor, permitiendo una respuesta coordinada y progresiva. Finalmente, pese a la existencia de fricciones en torno a la política industrial y climática desarrollada a ambos lados del Atlántico, el diálogo ha permitido desescalar las principales tensiones surgidas inicialmente en torno a la IRA y el CBAM.
3.1. EEUU como garante de la seguridad energética europea
El rápido aumento de la producción de petróleo y gas en EEUU, junto con la crisis energética en Europa, han intensificado la tradicional asimetría en la relación transatlántica. La dependencia de la UE en materia de seguridad se ha extendido a la seguridad de suministro de combustibles fósiles. Aunque la UE ha buscado diversificar sus fuentes alternativas a Rusia, ha sido EEUU el que ha realizado una aportación más relevante, especialmente en el caso del gas natural. Aunque el incremento de las exportaciones estadounidense ha estado impulsado por razones eminentemente comerciales, contó con apoyo político y diplomático a partir del establecimiento de la EU-US Task Force on Energy Security para coordinar el desvío de cargamentos destinados contractualmente a Asia hacia la UE.
A pesar de la evidente contribución de EEUU a la seguridad energética europea, los altos precios del gas natural en 2022 generaron recelos en algunas cancillerías europeas por el supuesto lucro que la crisis había generado en aquellos exportadores y aliados, especialmente EEUU y Noruega, y el temor a generar nuevas dependencias. Aunque hubo críticas, incluida la del presidente Emmanuel Macron, la realidad es que los principales beneficiarios de los altos precios del GNL en Europa fueron los intermediarios, en su mayoría europeos, que aprovecharon la capacidad de arbitraje entre diferentes mercados que les proporciona la gestión del riesgo de
