I.-Regulación.
Hemos de partir, de la viabilidad jurídica de que las asociaciones tienen legitimación para interponer un contencioso – administrativo en defensa de los derechos e intereses de la colectividad a la que representa.
En este sentido, hemos de acudir exclusivamente al artículo 19 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, que señala al respecto:
“1. Están legitimados ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo:
b) Las corporaciones, asociaciones, sindicatos y grupos y entidades a que se refiere el artículo 18 que resulten afectados o estén legalmente habilitados para la defensa de los derechos e intereses legítimos colectivos”.
Se infiere del meritado precepto, por tanto, la necesaria concurrencia de un derecho o interés legítimo, que se constatará, a priori, analizando los estatutos de la entidad y el acto administrativo objeto de impugnación.
Dicho precepto se mantiene vigente, sin embargo, tras la reforma introducida por la Ley Orgánica Ley Orgánica 1/2025, de 2 de enero, de medidas en materia de eficiencia del Servicio Público de Justicia, se ha introducido un apartado k) al punto 1 del artículo 13, específicamente referido a la legitimación de los sindicatos de funcionarios, que establece los siguiente:
“k) Los sindicatos estarán también legitimados para actuar, en nombre interés del personal funcionario y estatutario afiliado a ellos que así lo autorice, en defensa de sus derechos individuales, recayendo sobre dichos afiliados los efectos de aquella actuación.”
II.-¿En qué consiste el derecho o interés legítimo?
Con respecto al apartado b) del punto 1 del artículo 13, como hemos visto, exige la concurrencia del derecho o interés legítimo; respecto a dichos conceptos, nos ilustra al respecto las SSTC 252/2000, de 30 de octubre; 173/2004, de 18 de octubre, y 73/2006, de 13 de marzo ; con relación a un sindicato, al señalar:
“Se trata de la titularidad potencial de una ventaja o de una utilidad jurídica, no necesariamente de contenido patrimonial, por parte de quien ejercita la pretensión, que se materializaría de prosperar ésta. O, lo que es lo mismo, el interés legítimo es cualquier ventaja o utilidad jurídica derivada de la reparación pretendida”.
Sin embargo, no es suficiente con acreditar la concurrencia de un derecho o interés legítimo, sino que, además, el recurrente tiene que probar la afección personal a los intereses del recurrente.
III.-Necesidad de afección a intereses concretos.
En lo que se refiere a la legitimación de asociaciones conforme al art. 19.1.b) será importante justificar, que no se actúa en defensa de la legalidad en abstracto, sino en defensa de los intereses concretos de los asociados.
En este sentido, nos ilustra la Sentencia de 29 de junio de 2018, en el Procedimiento Ordinario 569/2017 C – 01, seguido ante la Sección Octava del TSJ de Madrid, que expone:
“ (…) Será preciso que demuestre que el acto que se impugna le afecta a su esfera jurídica de intereses de un modo efectivo y acreditado, y no meramente hipotético, potencial y futuro, sin que dicho interés legítimo ampare el puro interés por la legalidad, ni comprende un interés frente a agravios potenciales o futuros».
Pues bien, las asociaciones y los sindicatos legalmente constituidos tienen legitimación activa para defender en juicio sus propios intereses, y los de sus asociados, frente a actos y resoluciones administrativas que pudieran perjudicar sus legítimos intereses y derechos. Pero es necesario, en todo caso, que haya un mínimo de relación entre el contenido del acto o norma impugnado y la situación jurídica de aquéllos, relación en cuya virtud sean al menos previsibles consecuencias desfavorables para quienes intentan recurrir”.
En el mismo sentido y dirección, la Sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo en Sentencia de 28 de Enero de 2009 (recurso 188/2007), en torno a la legitimación de los Sindicatos para accionar en sede Jurisdiccional Contencioso-Administrativa, doctrina que la Sala de lo Contencioso Administrativo del TSJ de Madrid, según Sentencias adjuntas, hacen extensible cuando quien recurre es una Asociación de funcionarios y/o trabajadores:
“(…) para considerar procesalmente legitimado a un Sindicato, o Asociación, no basta con que éste acredite la defensa de un interés colectivo o la realización de una determinada actividad sindical, dentro de la denominada «función genérica de representación y defensa de los intereses de los trabajadores», sino que debe existir, además, un vínculo especial y concreto entre dicho Sindicato o Asociación y el objeto del debate en el pleito de que se trate, vínculo o nexo que habrá de ponderarse en cada caso y que se plasma en la noción de interés profesional o económico, traducible en una ventaja o beneficio cierto, cualificado y específico derivado de la eventual estimación del recurso entablado. Así lo reconoce la Sentencia del Tribunal Supremo de 15 de Febrero de 2003 cuando afirma que «… los recurrentes evidencian que no les mueve un interés que afecte a la esfera individual de sus propios intereses, que en definitiva no resultaron lesionados con el iter procedimental seguido, sino que les mueve una suerte de interés por la legalidad que, como dice sensatamente la Sentencia recurrida, se traduce en el presente caso en el ejercicio de una acción popular inexistente en nuestro ordenamiento».
Asimismo, Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en Sentencia de 23 de Marzo de 2018 (apelación 867/2017), que reitera la extensión de la legitimación de los sindicatos a las asociaciones:
“Pues bien, a diferencia de lo que sostiene la Abogacía del Estado, consideramos que la Asociación hoy recurrente sí ostenta, o dispone si se prefiere, de legitimación para recurrir en el presente proceso, habida consideración de lo que en el mismo se cuestiona y pretende, pues como afirma la Sentencia del Tribunal Constitucional de 18 de Diciembre de 2006, en un supuesto de una convocatoria para la provisión de una plaza por libre designación, existe conexión entre los fines y la actividad del Sindicato, Asociación en el caso que nos ocupa, (la defensa y promoción de los intereses económicos y sociales de los trabajadores asociados) y el objeto del pleito, centrado en actividades relacionadas con la organización administrativa, añadiendo que el hecho de que un acto sea manifestación de la potestad organizativa de la Administración poco o nada explica sobre la existencia o inexistencia de legitimación procesal, porque poco o nada dice de la titularidad de intereses legítimos del sindicato ( STC 7/2001, de 15 de enero , FJ 6) en cada caso «.
Ahora bien, como venimos exponiendo, tras la reforma introducida por la Ley Orgánica 1/2025, la legitimación de los sindicatos para la defensa de sus funcionarios asociados, resulta claramente regulada, lo que cierra la puerta a posibles discrepancias interpretativas sobre su legitimación.
Conforme a la citada normativa, deben aportarse «los documentos que acrediten la afiliación de dicho personal y la existencia de comunicación por el sindicato al afiliado de la voluntad de iniciar el proceso, así como la autorización expresa del afiliado al sindicato para dicha iniciación» (nuevo art 45.2.e LJCA).
IV.-Conclusiones.
A.-Con respecto a las asociaciones en general, en primer lugar, es preciso asomarse a los estatutos de la entidad y analizar el vínculo o relación con el acto administrativo que se pretende impugnar.
B.-Debe hacerse expresa mención en la definición de ese interés legítimo a que el acto recurrido ha repercutido o puede repercutir, directa o indirectamente, pero de un modo efectivo y acreditado, es decir, no meramente hipotético, potencial y futuro, en la correspondiente esfera jurídica de la Asociación y sus asociados. No queda amparado el puro interés por la legalidad.
C.-Además, debe recordarse, que las causas de inadmisión, en cuanto vienen a excluir el contenido normal del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, han de interpretarse en sentido restrictivo, porque en este caso el principio antiformalista y el principio «pro actione» inspiran la apreciación del cumplimiento de los requisitos legales expresados para propiciar un juicio de fondo que alcance lo más plenamente posible la tutela judicial efectiva proclamada en el artículo 24 de la Constitución.
D.-El Tribunal Constitucional otorga legitimación activa a las asociaciones no sindicales para recurrir en defensa de los intereses de sus miembros. Considera que existe un interés profesional de promoción y defensa de una categoría de trabajadores ó empresas -la de sus asociados-, del que no sólo es titular cada uno de ellos, individualmente considerados, sino también la asociación o entidad que, asume estatutariamente esos mismos fines. Señala el TC, que negar a una asociación profesional, por el hecho de no ser sindical, la legitimación para actuar en defensa de los intereses que le son propios, se compadece mal con el reconocimiento constitucional como derecho fundamental del derecho de asociación (art. 22 CE (RCL 1978, 2836), así como con la llamada a la ley que efectúa el art. 52 CE para la regulación de las organizaciones profesionales que contribuyan a la defensa de los intereses económicos que les sean propios.
E.-En definitiva, para que no se trate de una mera acción ejercitada en defensa de la legalidad, para la que no se reconocería legitimación al recurrente, habrá de justificarse bien la existencia de un interés legítimo concretado en que la estimación del recurso le reportaría algún beneficio o ventaja (o perjuicio evidente), en relación con su finalidad estatutaria, en su dimensión no general y abstracta, sino en referencia concreta al núcleo básico de sus intereses como tal asociación o en relación con sus propios asociados en cuanto miembros de dicha asociación.
F.-Precisamente, y en aras a evitar la falta de reconocimiento de la legitimación a la Asociación en cuestión (porque se entienda que meramente defiende la legalidad en abstracto y no como un interés concreto de sus asociados), recomendamos la personación de personas físicas que igualmente resulten afectadas por el acto administrativo recurrido.
G.- Tras la reforma introducida por la Ley Orgánica Ley Orgánica 1/2025, de 2 de enero, de medidas en materia de eficiencia del Servicio Público de Justicia, se ha introducido un apartado k) al punto 1 del artículo 13, específicamente referido a la legitimación de los sindicatos de funcionarios, que establece los siguiente:
“k) Los sindicatos estarán también legitimados para actuar, en nombre interés del personal funcionario y estatutario afiliado a ellos que así lo autorice, en defensa de sus derechos individuales, recayendo sobre dichos afiliados los efectos de aquella actuación.”
Conforme a la citada normativa, deben aportarse «los documentos que acrediten la afiliación de dicho personal y la existencia de comunicación por el sindicato al afiliado de la voluntad de iniciar el proceso, así como la autorización expresa del afiliado al sindicato para dicha iniciación» (nuevo art 45.2.e LJCA).
